奶源是保證乳制品質量和安全的基礎，這是“三聚氰胺”事件鐵的教訓。2008年“三聚氰胺”事件引發的信任危機已經慢慢得到修復，國內乳制品市場也經歷了重大改組。過去十年，中國乳制品行業經歷了鐵腕管理、重組和振興，乳制品的質量和安全水平不斷提高。在過去的十年里，中國乳制品通過社會共同治理在質量和安全方面取得了巨大成就。乳品安全治理十年成效如何?乳品安全十年回顧和思考。

十年前的 9 月，我像往常一樣去上班，沒有做好任何出差準備，下午突然接到通知，連夜趕赴石家莊——正在調查的多地嬰幼兒尿路結石原因有了線索，三鹿奶粉事件現場調查開始了。最終，該事件導致 29.4萬嬰兒做尿路結石篩查，2200 多名嬰兒被確診為尿路結石，數名患兒死亡 ;占奶粉市場 1/5 份額的年銷售額超過百億的企業瞬間崩塌 ;21 名責任人受到法律制裁，其中 3 人被判處死刑 ;河北省 24 名黨政干部為此受到黨紀政紀處分。該事件震驚中外，在政治、經濟、社會各方面帶來了極大的影響，也注定了其在中國食品安全史上的“里程碑(悲)”意義。在這個事件的影響下，全社會對食品安全問題有了全新的、深刻的認識，觀念也從“食品衛生”轉向了“食品安全”。很快，首部《食品安全法》應運而生，食品監管體制也由分管向合并統一不斷調整完善。此后十年，中國食品安全治理痛定思痛，多措并舉，逐漸扭轉了三鹿奶粉事件帶來的消極影響，食品安全狀況不斷改善，消費者信心得以重振，形成了穩中向好態勢。

十年間，三鹿奶粉事件在食品安全方面給我們帶來了很多變化，有教訓中總結出的治理經驗，也有在治理途中留下的遺憾。十年之際，確有必要做些回顧和思考。

1.

“食品安全是件大事”

三鹿奶粉事件發生之前，盡管也發生過一些食品安全事件，國外也有教訓深刻的乳粉污染事件(例如 20 世紀 50 年代發生在日本的“森永奶粉”事件)，但食品安全應該說還是沒有引起足夠的重視。三鹿奶粉事件似乎一下子改變了所有人對食品安全的認識，畢竟它給所有人都留下了刻骨的疼痛。父母看著苦受尿路結石折磨的孩子，不得不痛 ;經濟界看到一家航母級的企業一夜消亡和如此大的經濟損失，不得不痛 ;產業界由此引發的長時間的整個行業低谷，不得不痛 ;對監管部門如此大規模的追責，不得不痛 ;政府面對各種質疑，公信力備受考驗，不得不痛……痛定思痛，至此，食品安全被列入了重大公共事件范疇，食品安全成為重要的民生問題，甚至經濟問題和政治問題，連續多年盤踞《小康》雜志調查的民生問題首位，也成為各類媒體最喜涉獵、最吸引眼球的話題。

2.

“科學”分析不了“人心”

對于第一個上報奶粉可能導致嬰兒泌尿系結石問題的蘭州二院醫生，我們應該心生敬意。他憑借高超的醫學素養和敏銳的分析能力，在病例還不是特別多的時候預感到了這可能是一起問題食品引起的群體性危害。這也是我國食源性疾病監測網絡建立多年來，為數不多的直接來自醫院的監測信息。食品安全監管離不開“科學”。一大批專家圍繞奶粉和泌尿系結石之間的關聯展開了嚴密而深入的流行病學調查，但沒有結果。在苦于無結論時，一位同事開玩笑說“不會是吃了三聚氰胺吧?”(2017 年美國寵物狗事件高度懷疑是狗糧中三聚氰胺導致了狗泌尿系結石，但一直沒有正式調查結論)現在想起來，我們很欽佩她的專業素質 , 但當時大家也只是一笑了之，因為無論從哪項科學原理分析，三聚氰胺也不可能出現在奶粉里。事實證明是科學低估了“人性”，一幫從高等醫學院校里出來從事食品衛生管理的人們，已習慣用科學思維分析問題，沒有培養出分析造假者“人性險惡”的能力。這件事使我們意識到中國的食品安全已經不是一個簡單的“科學”問題了， 而是一個復雜的“ 社會”問題。后來發生的地溝油問題，全國懸賞求地溝油鑒別方法而不得，再次說明了檢測手段的無奈。也有些人會說，現在科學技術都這么發達了，火箭都上天了，你們就不能一次把食品中所有的有害物質都檢測出來?不能說提問者無知，只能說這真比火箭上天還難得多。世界上化學物質何止千萬，僅一根點燃的香煙里就 4000 多種，要說哪些可能自然遷移到食品中，有規律可循，科學可以分析。要判斷哪些可能被人為添加到食品中，人心不可測，科學也分析不出來。三鹿奶粉事件后，“潛規則”一詞頻繁出現在食品安全領域，“潛規則”治理也成為食品安全工作的重點內容。但時至今日，我們仍然不得不面對“科學”分析不了“人心”的尷尬局面。中國的食品安全治理不僅要“與天斗”“與地斗”，更要“與人斗”。

3.

食品安全治理迎來黃金十年

三鹿奶粉事件帶來切膚之痛的同時，也讓人們深刻地認識到了食品安全的重要性和復雜性，對食品安全的重視也提到前所未有的高度。

首先，治理理念從“食品衛生”轉變升級到“食品安全”，最直接的體現就是《食品衛生法》升級為《食品安全法》。從新中國成立以來就使用的并在一定時期取得輝煌成就的食品衛生管理模式已經不適應時代發展，必然由食品安全監管模式取而代之，衛生部門從食品監管的“主角”變成了“配角”。行刑銜接，公檢法力量在食品安全治理中發揮了越來越大的作用。

其次，食品安全監管體制“由分漸合”不斷完善。2010 年國務院食品安全委員會成立，并單獨設立正部級的國務院食品安全辦公室，統籌協調食品安全治理事務。作為國務院食品安全委員會的辦事機構，食品安全辦公室很快樹立起協調權威，顯示出協調力度，分散在多個部門的食品安全監管形成明顯合力，監管效能明顯提高，《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》《食品安全宣傳教育工作綱要(2011-2015 年)》等文件的出臺，初步扭轉了三鹿奶粉事件以來的不利局面。2013 年，成立原國家食品藥品監督管理總局，將分散在原工商、質檢、食藥部門的食品安全監管職能與國務院食品安全辦公室進行了實質整合，由分到合再進一步。之后五年，我國食品安全狀況保持了穩中向好趨勢。2018 年，隨著綜合執法改革推進，國家市場監督管理總局成立，由分到合又進一步。

第三，各級黨委政府投入不斷增大。黨政同責被確立為食品安全工作的基本原則，食品安全方面的人、財、物投入不斷加大，安排 138 億元實施食品安全檢(監)測能力建設項目，食品安全檢驗監測能力顯著提升。三鹿奶粉事件就像是中國版《屠場》(辛克萊著，反映美國食品安全狀況的圖書，引發美國食品安全監管變革)，成為中國食品安全重要拐點。

4.

逐漸走入陽光下的食品安全監管

三鹿奶粉事件處置過程的公開程度是很多人始料未及的，也是前所未有的。檢測結果、涉及企業名單、調查結果、超大范圍的患兒篩查等全部公開，同時國家啟動了特大食品安全事故 I 級響應程序(迄今為止唯一一次)。特別是事件波及企業范圍和患兒范圍的公布，讓我們不得不佩服黨中央國務院在做出公開決定時的擔當、決心、勇氣和磊落。后來，也曾有不少人對此提出過質疑，認為如果當初公開范圍不這么大，也許事件就不會發展到如此程度。對此筆者不敢茍同。

筆者認為，三鹿奶粉事件中信息公開的做法對于食品安全監管同樣具有里程碑意義，正是這個事件，推動食品安全監管逐步走出那種習慣于“藏著掖著”不公開不透明的管理方式，使得食品安全監管逐步走到陽光下，監管者同時成為被監督者。自此之后，隨著國家信息公開工作的整體推進，食品安全監管逐漸形成了“公開是常態，不公開是例外”的共識，從行政許可到檢驗、檢查，再到辦案、處罰，所有信息均要求依法公開。十年來，監管部門已經逐漸習慣了信息公開，但遺憾的是公眾似乎還沒有習慣。一旦有違法案件信息公布，監管部門積極查辦案件的辛苦往往被忽略，公眾仍然會慣性地把政府部門和不法分子放在一起“噴”，但這一現象也在慢慢改觀。

陽光監管就是公開監管信息，要做到標準、程序、結果“三公開”，提高監管工作透明度。公開是對消費者最好的保護，對違法者最大的震懾，對執法者最強的約束，對輿論最好的引導，對社會誠信體系最大的貢獻。對各級監管部門工作最好的考核之一就是看公開了多少監管信息。公開監管信息需要勇氣，需要智慧，需要提高工作能力和政策制定水平。

5.

食品安全監管執行力仍待提高

三鹿奶粉事件發生后，引起了全社會對中國食品安全積弊的大討論，幾乎所有矛頭都指向體制和法規，說“食品安全就是體制搞壞的，九龍治水，好幾個部門管不住一頭牛、一頭豬”“法規太落后，管不了壞蛋”。這些聲音最終促進了前述的機構改革和《食品安全法》出臺。但筆者認為，在這個問題上體制和法規多多少少是背了鍋的。首先，關于體制問題，是不是一個部門管就一定可以管好，多部門分工合作就一定管不好，真的很難說。以美國為例， 美國的食品安全也不是FDA 一家管，FDA 上歸衛生部門管，橫向與農業、海關、商務部門都有監管職能的交叉，向下還涉及聯邦和州政府之間的分工合作，但美國依然是公認的食品安全體制最完善的國家。再說法規，永遠都是先有問題，后有法律法規，法律法規的滯后性是與生俱來的。

筆者認為，影響我國食品安全最關鍵的因素可能有兩個方面 ：

一是企業主體責任落實不到位。企業在發展壯大的過程中，一味追求經濟利益，忽視自己對食品安全的主體責任，不按要求和規范生產，非法添加，甚至添加非食用物質，濫用添加劑等，導致從生產源頭上就存在諸多安全風險和隱患。因此，企業必須承擔主體責任，確保各項食品安全措施落實到位。

二是食品安全監管的執行力不足。無論是原來分開管的體制下還是現在監管相對統一的體制下，不論是現在的《食品安全法》還是原來的《食品衛生法》，監管檢查不到位、執法處罰不到位的情況都不是個案。作為監管機構，執行力就是生命力，應該少一些體制、法規等方面的爭論，把精力集中在提升“執行力”上來，解決專業性不足的“本領恐慌”，解決意志不堅的價值觀偏向問題，打造出一支紀律嚴明、作風過硬、業務精良的監管鐵軍。

6.

暢通訴求通道

暢通消費者訴求的法律通道也尤為重要。針對三鹿奶粉事件的民事訴訟都不容易，可想而知一般食品安全問題中消費者要想拿起法律武器保護自身權益有多難。民法面前做到平等并不容易，企業因其資源優勢占據明顯上風，消費者處于劣勢。中國企業除了個別目的不純的職業打假人，基本感受不到從民法途徑來自消費者的倒逼壓力。社會共治期待民法向消費者開啟更便捷的訴求通道，比如食品安全問題可考慮適用民法簡易程序，鼓勵集體訴訟，或者允許消費者協會代為訴訟等。讓消費者能夠拿起法律武器，讓社會共治真正發揮作用。此次長春長生問題疫苗賠償方案的公布，讓我們看到了訴求通道暢通的新希望。

7.

監管科學依然在路上

三鹿奶粉事件讓人們認識了三聚氰胺，犯罪分子居然掌握了這么復雜的化合物。當其以“蛋白精”的身份出現時，監管人員卻對其特性、危害原理知之甚少。由此可見科學能力提升還有空間。三鹿奶粉事件讓人們認識到，食品安全監管早已不是有證無證那么簡單，食品安全監管是一項專業性很強的監管，監管科學必須提上議事日程。首先受到重視的是檢驗技術，事件之后的若干年，各級食品安全檢驗能力獲得了空前的發展，我們的檢驗機構儀器設備的先進性已經不亞于任何發達國家。政府投入大量檢驗資金，食品監測、抽檢覆蓋面越來越大，樣本越來越多，奶粉三聚氰胺更是批批檢。檢驗已經成為食品安全監管者手中的一面“照妖鏡”，只要是有嫌疑的物質，幾乎都可以被檢出來，也成為震懾違法者的法寶。而更能體現監管科學性的另一項技術——現場檢查，則發展相對較慢，檢查的具體內容還不十分明確，方式方法還需建立，還沒有形成對企業記錄數據完整性的檢查能力，沒有形成物料平衡的分析能力，檢查的體系性還不強，職業化檢查員隊伍建設仍然在路上。2018 年市場監管總局對嬰幼兒配方乳粉企業首次實行了體系檢查， 公開了一大批企業在食品安全管理中的瑕疵和問題，效果初步顯現。希望嬰幼兒配方乳粉企業的體系化檢查能夠開啟食品安全職業化檢查的征程，讓監管科學上路。

坍塌之后，政府部門做了各種努力，健全制度，改進方式方法，嚴格監管，行業加強自律，嚴控產品質量，近些年我國乳粉抽檢合格率連年在 97% 以上(其中還包括標簽和說明書不規范等問題 , 并不是產品本身質量問題)。但十年過去，依然有很多人對國產乳粉不信任，信任和信心的重建代價如此之高，讓我們不得不深刻思考未來食品安全的治理之路。

作者簡介

房軍，博士，副研究員，國家藥品監督管理局高級研修學院辦公室主任、人事處處長。曾先后在中國疾病預防控制中心、衛生部、國務院食品安全委員會辦公室、國家食品藥品監督管理總局工作