黨的十八屆四中全會提出，要深化行政執法體制改革?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)專門強調，要重點在食品藥品安全等領域內推行綜合執法。落實全會精神，應從理論和實踐兩個層面推動食品藥品安全行政執法體制改革。

　　縱向事權：在各大區域設置食品藥品監管派出機構

　　《決定》提出，推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。

　　食品藥品安全風險具有流動性特征，食品藥品監管高度專業化和技術化，發達國家普遍采取監管重點區域布局的做法協調中央和地方政府行政執法權劃分，指導地方政府做好監管工作。主要有三類模式：一是監管資源地理區域分布，以美國食品藥品監督管理局為代表，聯邦監管機構根據地理區域設置若干派出機構。二是監管資源人口區域分布，以日本厚生勞動省醫藥食品局為代表，其監管體制包括中央和地方自治體(都道府縣)兩級，以屬地負責為主。三是監管資源產業格局分布，以一些農業、畜牧業大國如新西蘭為代表。以美國為例，食品安全監管體制的特征是垂直管理與屬地負責相結合。派出機構則根據地理區域設置，全美有中部、東北部、東南部、西南部和太平洋區5個地區辦公室，管理20個轄區辦公室和135個監督檢查站。

　　2013年3月，黨中央、國務院作出關于改革完善食品藥品監管執法體制的決策部署，有效促進了食品藥品安全形勢穩定向好。2014年《國務院關于促進市場公平競爭維護市場秩序的若干意見》要求，食品安全、商貿服務等實行分級管理的事項，要厘清不同層級政府及其部門的監管職責。然而由于監管體制改革不到位等原因，當前我國食品藥品安全問題依然復雜。理想的監管執法體系是各司其職，中央監管機構負責可能產生系統性風險的事項，地方則負責日常監管。但當前我國食品藥品監管體制為屬地分級負責，短期內不可能實行垂直管理，上下統籌協調較難。這就導致地方各自為政的情況比較多見，保護主義也時有發生，不利于防范區域性食品藥品安全風險。因此，可借鑒我國環保、國土、林業等部門設置區域性派出機構的做法，根據產業狀況和人口分布，在各大區域合理設置食品藥品監管派出機構。派出機構的角色是承上啟下：一方面可指導和督促地方做好日常監管，另一方面起到協調辦理跨區域大案要案的作用。

　　橫向事權：整合相關監管部門職能

　　《決定》指出，根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量。

　　一是將食品安全標準制定和風險評估職責劃歸食品藥品監管部門。聯合國糧農組織和世界衛生組織都將風險分析框架作為處理潛在或現實食品安全問題的基本原則，具體包括風險評估、風險管理和風險溝通三部分，其中由科學家從事的風險評估是政府風險管理和各利益相關方風險溝通的基礎，三者有機關聯。

　　在2013年國務院機構改革中，食品安全標準制定和風險評估職責被保留在衛生計生部門，據稱是為了實現政策制定與政策執行的相互制衡。實際上，標準制定和風險評估已經成為現代化監管體系的重要手段，生硬將各類監管手段割裂開來，不利于提升監管效能。例如在2012年“白酒塑化劑”事件中，質監部門認為白酒檢測中沒有塑化劑的最高限值標準，而衛生部門制定的食品安全標準中已經有針對塑化劑的一系列要求，兩者銜接不暢導致監管“真空”。國際經驗也支持這一觀點，如英國政府的食品安全監管機構食品標準署就直接以標準命名?；诖?，建議盡快將國家食品安全風險評估中心劃歸國家食品藥品監督管理總局。

　　二是調整進出口食品安全監管體制。在開放經濟體下，食品安全風險愈來愈呈現系統性特征。例如一塊餅干的原料可能來自全國各地，在本地加工，制成成品后銷往全世界，其間任何環節的疏漏都會給不特定多數人帶來安全風險。正因此，一些發達國家實行進出口食品與普通食品統一監管，防范輸入型風險與內生型風險并存、關聯和轉化。例如美國食品藥品監督管理局的20個轄區辦公室在各港口、機場和國內生產企業密集區設多個監督檢查站，負責現場檢查、產品抽樣等，并執行稽查任務。又如日本厚生勞動大臣任命300名食品衛生監督員，在該省內設的醫藥食品局工作，主要負責進口食品衛生和國內食品企業認證。

　　過去，我國進出口食品由經貿系統的進出口商品檢驗部門管理，機構改革“三檢合一”后由質檢總局負責，實行全國垂直管理體制。這一架構與特定歷史環境下促進進出口貿易增長的目標有關。如今進出口食品管理的重要目標是防范食品安全風險輸入和輸出，其定位從過去的服務經濟發展轉變為保障公共安全和維護負責任大國形象，管理體制也應調整。建議將檢驗檢疫部門進出口食品安全監督管理職責、隊伍和檢驗檢測機構整建制劃轉食品藥品監督管理部門，并保持全國垂直管理體制不變。

　　《決定》要求，健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。

　　在發達國家，監管機構通常擁有行政執法和刑事執法雙重權力，即所謂的“準司法權”，從而有效打擊食品藥品違法犯罪行為。我國《刑事訴訟法》第三條規定，對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關負責。這就排除了其他政府部門直接介入司法程序的可能性，食品藥品監管部門查處的行政違法案件必須移送到公安機關才能啟動刑事司法程序。由于現實中經常出現有案不移、有案難移、以罰代刑等現象，公安部有關負責人公開表示要設置專門的食品藥品違法犯罪偵查機構即“食藥警察”，北京、遼寧、山東等地已開始試點。那么，新機構究竟設在公安還是設在食藥呢?

　　縱觀各國做法，“食藥警察”設置情況不盡相同。美國食品藥品監督管理局內設犯罪偵查辦公室，法國則在內政部(相當于我國公安部)設立公共健康和環境犯罪預防辦公室，德國將打擊食品安全犯罪的職責賦予各個市政府的秩序局?？梢?，機構設在哪本身不是關鍵，重要的是如何更有效地打擊食品藥品違法犯罪。當前我國社會總體誠信程度不高，惡意利益驅動行為較多，食品藥品安全問題的主要表現形式是隱匿在城鄉基層的低水平制假售假行為。若將“食藥警察”設在公安，有利于發揮鄉鎮公安派出所分布廣泛和各警種協同作戰的優勢。若將隊伍設在食藥，盡管有利于銜接行政執法與刑事執法，但食藥監管部門一家顯得“孤掌難鳴”。綜合權衡利弊，建議現階段將食品藥品違法犯罪偵查機構設在公安，將來時機成熟再作調整。