中美食品安全治理比較分析與展望

劉慶

2018年，我國組建國家市場監督管理總局，從體制結構上完善權威統一的食品安全治理，結束了九龍治水，多頭治理的歷史格局。本文通過對中美食品安全治理歷史的回顧與比較分析，提出：“食品安全治理目標，是讓政府監管部門能夠提供食品衛生安全、扶持產業發展、保障市場環境等服務。食品安全治理的建設不僅要注重執行層面，也需要注重結果導向，最終實現治理紅利的社會分享”。本文篇幅較長，食藥法苑將分三期推送。

二、我國食品安全治理

歷史的智慧總是能給人們帶來深刻的啟發與指引，正確認識食品安全問題，探究食品安全治理，需要了解歷史、學習歷史、認識歷史、總結歷史。食品安全治理“從何而來，走到哪里，將往哪去”將是一個永恒的話題。

（一）我國食品安全治理歷史發展

1.我國早期食品安全治理

早在《禮記·王制第五》就有記載了周代對食品交易的制度：“五谷不時，果實未孰，不粥(鬻)于市。禽獸魚鱉不中殺，不(鬻)于市”，我國自古講究順天應時，“順天應時食為養,違背自然食為傷”，這也是我國古代最早有關食品安全方面的制度。后在漢代《二年律令》中，對腐肉致人死、傷、病，未及時處理應當對其官員問責等方面做出了規定：“諸食脯肉，脯肉毒殺、傷、病人者，亟盡孰(熟)燔其余。其縣官脯肉也，亦燔之。當燔弗燔，及吏主者，皆坐脯肉臧(贓)，與盜同法”。唐朝時期，法律制度也達到封建時期的鼎盛階段，《唐律疏議》記載中規定：“脯肉有毒，曾經病人，有余者速焚之，違者杖九十;若故與人食并出賣，令人病者，徒一年，以故致死者絞;即人自食致死者，從過失殺人法。盜而食者，不坐”“其有害心，故與尊長食，欲令死者，亦準謀殺條論;施于卑賤致死，依故殺法”，規定對腐肉、毒肉致人死、傷、病的，區分故意、過失、被盜等情形處置。據此也可以看出，《唐律疏議》中關于食品安全的規定與《二年律令》相對應，但是更加完善詳盡。宋朝時期，沿用了唐朝的立法模式，于公元963年頒布了《宋建隆詳定刑統》，簡稱《宋刑統》，其對食品安全的規定與《唐律疏議》內容完全一致。

我國早期食品安全治理在于敬天法祖、于法于禮，以及民間法治。一是敬天法祖。該說法出自《明史》卷四十八“敬天法祖，無二道也”，意為我們應當用敬畏之心研學運用事物本源的歷史自然規律。二是于法于禮。禮數在我國古代是最高準則，在唐代禮與法的融合達到了頂峰，創造了中華特色法律體系。三是民間法治。中國古代的行政級別設置到縣級，因此給民間自治留下了很大空間。食品安全的管理，如市場中的注水肉、摻雜摻假等行為，都由行會、商會等民間組織管理。這是古代監管的一種方式，也是統治權術、藝術、智慧的體現。

2.我國食品安全治理歷史發展

我國食品安全法制化監管始于20世紀50年代，從食品安全立法理念與體制變遷的時間階段來看，大致分為以下五個階段：

第一階段：1931-1981年

1931年，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，設立衛生部，下設中央衛生管理局;1953年，中華人民共和國政務院第167次會議批準在全國范圍內設立衛生防疫站，負責食品衛生監管工作;1954年，衛生部頒布《衛生防疫站暫行辦法》，提出食品衛生的監管要求，表明了我國食品衛生進入法制化監管時代;1965年，國務院同意衛生部、商業部、第一輕工業部、中央工商行政管理局、全國供銷合作總社制定的《食品衛生管理試行條例》，這是我國自建國以來，首部行政法規層級的食品衛生管理條例;1979年,國務院正式頒布《食品衛生管理條例》，規定了衛生部門、工商行政管理部門和食品生產、經營主管部門、國家商品檢驗局等部門的食品衛生監管職責。

第二階段：1982-2007年

1982年，第5屆全國人大常委會第25次會議通過《食品衛生法(試行)》;1995年，《食品衛生法》頒布，開啟了我國食品衛生在法律層級落實管理的道路，明確衛生行政部門在食品衛生監管中的主體地位，城鄉集市食品衛生管理由工商行政管理部門負責，食品相關產品監管由質檢部門負責，禽畜獸醫衛生檢驗由農牧漁業部門負責，出口食品由國家進出口商品檢驗部門負責;1989年，《進出口商品檢驗法》頒布，明確食品進出口檢驗檢疫由進出口商品檢驗部門負責;1994年，由國家技術監督局發布的《食品工業基本術語》中，將食品衛生定義為保障食品在全環節不被污染，使食品有益健康質地良好所采取的措施(同義詞：食品安全);2001年，國家質量技術監督局、國家出入境檢驗檢疫局合并，組建國家質檢總局，負責食品進出口及食品生產環節監管;2002年，衛生部、質檢總局、農業部聯合開展“食品安全重大科技專項行動”，形成《十五重大專項可行性研究報告》，提出建立檢測技術和方法、監測與分析、源頭控制、法律法規與技術標準等技術措施體系的可行性，同時提出應當在建立產地溯源制度、“點線面”監管模式、加強食品安全人才培育國際合作等方面加強研究;2003年，在國家藥品監督管理局的基礎上，組建國家食品藥品監督管理局，負責對食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監督和組織協調;2004年，國務院發展研究中心、科技部、商務部發布《中國食品安全戰略研究》，提出保障食品安全應以科學為基礎、預防為原則，通過對食品供應鏈全過程監管，做到源頭追溯與信息透明。報告還提出應當以提高科技水平、完善標準體系、協調監管體制、統一檢測體系、規范認可認證、建立應急機制、統一法律法規等為目標。

第三階段：2008-2012年

2008年，《國務院機構改革方案》將國家食品藥品監督管理局歸衛生部管理，為其直屬機構。由衛生部組織制定食品安全標準、承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任;食品藥品監管部門負責食品衛生許可，監管餐飲業、食堂等消費環節食品安全;農業部門、質檢部門和工商行政管理部門負責對農產品生產環節、食品生產加工環節和食品流通環節的監管;2009年，孕育于時代背景之下的《食品安全法》出臺，標志了從“食品衛生”到“食品安全”的重大轉變，該法維持了分段監管體制，明確了以食品安全委員會為核心，以衛生行政部門為主管部門，質檢與工商部門負責食品生產、流通、餐飲等環節監管的多部門分段協調治理體制機制，提出食品安全風險治理、全程治理、結果治理治理理念;同年，國務院辦公廳專門頒布了《關于認真貫徹實施食品安全法的通知》，保障食品安全工作的順利開展;2010年，國務院印發《國務院關于設立國務院食品安全委員會的通知》，設立國務院食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構，并由李克強總理擔任委員會主任;2012年，國務院頒布《關于加強食品安全工作的決定》，明確提出建立健全食品安全責任制，落實行政責任。

第四階段：2013年-2017年

2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》將國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監督管理局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的生產環節食品安全監督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，組建國家食品藥品監督管理總局;同年，中央編辦印發《關于農業部有關職責和機構編制調整的通知》，將生豬屠宰監管職責劃轉農業部;2015年，新《食品安全法》頒布，明確了治理原則、責任主體、監管體制機制，以法律形式固定多年來食品安全治理的改革成果。明確了國務院食品藥品監管部門為食品生產經營環節的主管部門;國務院衛生行政部門負責食品安全風險監測和風險評估，以及食品安全國家標準制定;質檢部門負責食品相關產品生產環節，以及食品、食品添加劑和食品相關產品的進出口管理;農業部門負責食用農產品種養殖環節，以及進入市場銷售前的管理;工商行政管理部門負責食品廣告發布的監管;此外，規定了“國務院其他有關部門依照本法和國務院規定的職責，承擔有關食品安全工作”。

第五階段：2018年至今

2018年，《國務院機構改革方案》頒布，將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監督管理總局的職責，國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。同時，組建國家藥品監督管理局，由國家市場監督管理總局管理。

（二）我國現代食品安全治理

1.法律體系

我國現代食品安全治理是以《食品安全法》為核心，結合《農產品質量安全法》《廣告法》等法律法規、配套規章數十部、食品安全標準1157項[i]，并將食品小餐飲小攤販小作坊交由地方，結合實際立法監管，從農田到餐桌全面覆蓋。食品安全法提出全面建立食品安全全程追溯協助機制，明確了企業主體責任、政府監管責任、消費者的權利與義務。2015年4月24日，第十二屆全國人大常委會第十四次會議審議通過修訂后的《食品安全法》，并于10月1日施行。這部具有里程碑意義的法案，將我國食品安全治理推向了新的臺階?！妒称钒踩ā钒盐绽砟钆c制度、體制與機制、政府與企業、中央和地方、監管與治理多方面關系，完善了企業主體、政府監管和社會共治三大制度體系。其中法律銜接介紹如下：

(1)與《農業法》《環境保護法》《農產品質量安全法》《農藥管理條例》《食鹽專營辦法》《農業轉基因生物安全管理條例》等銜接，明確食品安全監管體制機制架構，解決源頭治理問題，形成食品安全全鏈條管理和可持續發展;(2)與《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等銜接，落實地方政府食品安全突發事件應急管理機制;(3)與《憲法》《民法通則》《消費者權益保護法》《勞動合同法》《治安管理處罰法》《政府信息公開條例》《社會團體登記管理條例》等銜接，明確企業主體責任，消費者、其他個人及組織等權利、責任與義務，推進食品安全社會共治;(4)與《行政許可法》《農產品質量安全法》《工業產品生產許可證管理條例》等銜接，對食品生產經營、食品相關產品生產等設立準入門檻，同時明確“銷售食用農產品，不需要取得許可”;(5)與《認證認可條例》等銜接，鼓勵食品生產經營企業實施HACCP(危害分析與關鍵點控制)體系;(6)與《農業轉基因生物安全管理條例》等銜接，明確生產經營轉基因食品管理要求;(7)與《廣告法》《藥品管理法》等銜接，明確食品廣告管理要求;(8)與《進出口商品檢驗法》《進出口商品檢驗法實施條例》等銜接，明確進出口食品安全管理要求;(9)與《產品質量法》等銜接，明確食品標簽標識管理要求;(10)與《行政強制法》等銜接，規定了食品安全行政強制措施;(11)與《政府信息公開條例》《企業信息公示暫行條例》《征信業管理條例》等銜接，提出了食品生產經營者信用體系建設的要求;(12)與《刑法》《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》等銜接，明確違法犯罪刑事責任，完善食品安全行政執法與刑事司法銜接機制;(13)與《侵權責任法》等銜接，規定了民事責任;(14)與《公務員法》《國家賠償法》《行政機關公務員處分條例》等，明確了行政責任的履行與處理。

2.體制機制

黨的十八屆三中全會明確提出了由中央統籌指導，地方政府負總責的食品安全監管體制。2013年以前，我國食品安全治理體制配置在多部門之間，采取分段監管為主、品種監管為輔的治理模式。2013年的改革，本質目的是為了解決分段監管體制造成的監管交叉、推諉扯皮等問題，實現全鏈條監管。但實際落實中，仍然存在職能交叉問題，比如質檢部門對食品的出入境管理及食品相關產品的監管、工商行政管理部門對食品藥品的廣告管理等。2018年,國家市場總局成立，將食品全鏈條整合，銜接食品安全法，打通食品市場安全及公平競爭關鍵環節，實現食品種養殖與食品市場流通兩段式綜合執法監管。在這個變革的時代，九龍治水的監管模式已經過去，新世界的鐘聲已經敲響。

（三）本章小結

東漢著名文學家班固在《漢書·酈食其傳》中寫到：“王者以民為天，而民以食為天”。中國杰出農學家賈思勰著作《齊民要術》中亦提到：“食為政首”。習近平總書記在十九大報告中更提出了：“加大全民普法力度，建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。”“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心”的戰略方針。法律乃治國之利器、重器、良器，法律亦是治國之根本。法律的規范不僅僅是對已發生問題的解決與制裁，更是對預期潛在風險展開的管理與治理，并在企業、政府、社會等多方面關系中尋求科學性、統一性、協調性及可操作性。法治化的今天，我們國家通過頒布《食品安全法》等法律制度，以法律的形式固定了改革的成果，對食品安全治理明確施行以預防為主、風險管理、全程控制、社會共治的科學、嚴格的監管體系。

三、中美食品安全治理比較分析

對于發達國家的食品安全治理，我們應該鼓勵學習、借鑒，吸收其好的治理模式與經驗，不必盲從、不需神化、也不應排斥與忽略。

（一）企業管理體系

早在1969年，美國FDA就頒布了《食品制造、加工、包裝儲存的現行規范》(FGMP基本法)，同年頒布《食品良好生產工藝通則》(CGMP)，至今已有50年歷史。而我國食品GMP起步較晚，推行于20世紀80年代中期;1994年，衛生部頒布《食品企業通用衛生規范》;1998年，衛生部頒布《保健食品良好生產規范》《膨化食品良好生產規范》，這兩部規范是我國首批頒布的食品GMP強制性標準;2010年、2013年，我國陸續頒布《食品安全國家標準粉狀嬰幼兒配方食品良好生產規范》《食品安全國家標準特殊醫學用途配方食品良好生產規范》。

美國國會于1971年提出HACCP原則，并于1995年在《水產和水產品加工和進口的安全與衛生程序》強制實施。相比而言，我國2015年《食品安全法》中提出“國家鼓勵食品生產經營企業符合良好生產規范要求，實施危害分析與關鍵控制點體系，提高食品安全管理水平”，對建立實施HACCP管理體系，我國并沒有強制要求。我國現代食品安全提出“預防為主、風險治理”的管理理念，但實際操作還有很大差距。這與我國行業發展實際，以及基礎環節薄弱存在很大關系?？v觀我國大多數食品生產企業對自身認證體系的管理，往往只是流于表面，重視形式而不重視實質，甚至許多工作的目的是為了應付政府部門監管。對于HACCP體系管理做得比較好的企業，則以對外出口企業為主，這也表明我國對食品行業科學規范生產投入的保護、食品管理人才的價值體現與國外還存在差距。我們必須認識到，企業實施HACCP的主要成本，是購置新設備，對微生物進行檢測，主要收益則是產品中微生物含量降低，而這都是消費者難以察覺、難以判斷的東西。企業實施HACCP體系后的最主要收益，是企業留住現有客戶的能力得到增強。美國在這方面，比我國則要出色許多，食品生產經營企業食品安全管理，已經成為美國飲食評價的重要標準與品牌。當然其中涉及因素還有很多，在此不一一列出。

（二）體制機制構建

美國食品藥品監督管理局(FDA)是美國食品安全歷史上最悠久、最完善的消費者保護聯邦政府機構。FDA為中央集權管理，設聯邦級管理機構，除本土辦公室、實驗室，以及駐海外辦事處外，沒有其他派駐機構。FDA大多數部門集中在FDA總部辦公，組織機構扁平化。在聯邦層面實行以FDA為主的多頭監管，聯邦與地方之間實行以FDA為主導的分級監管。2011年頒布的《食品安全現代化法》，明確了FDA在食品安全監管的權威性、集權性、統一性、主導性和完善性。

我國食品安全監管體制幾經變革，從2003年，成立國家食品藥品監督管理局，為國務院直屬機構;2008年，國家食品藥品監督管理局劃歸衛生部管理;2013年，成立國家食品藥品監督管理總局;至2018年，成立國家市場監督管理總局。從多頭監管，通過改革，逐步走向了統一監管的體制架構。我國食品安全治理屬于政府強制監管型，具有中國特色治理體制，與國外食品安全治理存在本質區別。我國屬于發展中的社會主義大國，必須立足國情，不斷探索符合我國特色社會主義的食品安全監管體制道路。

總結國內外食品安全治理經驗，我們可以認識到，高素質人才組成的行政機關，只有在適當放寬的自由行政裁量權限下，才能最大化發揮行政效能。尋求責任與行政自由裁量的帕累托最優，需要做到以下幾點。一是優化行政機關人員構成，不斷提高執法人才素質素養，建立專業執法隊伍;二是建立科學地方政府官員責任匹配機制，并嚴格監管，同時適當放寬地方執法自由裁量權限，積極尋求責任與自由裁量的協調統一;三是在建立高素質人才構成基礎上，增加規則體系靈活性，并鼓勵創新治理。

（三）食品安全信息

在全球化和信息化時代，政府食品安全保障能力如何跟近消費者對食品安全需求的渴望，是食品安全治理的重要課題。在市場經濟發展過程中，我國的經濟增長方式已經逐漸向集約型發展，追逐高利潤，似乎已經成為現代個人、企業、甚至社會的唯一目標。在合規企業保護及違法行為打擊力度不足、行業信用體系建設缺失、違法成本(包括違法行為被發現的風險、違法行為處罰等方面)較低、法律意識淡薄的環境下，“地溝油”“福喜事件”等食品安全事故時有發生。根據侯有鴻、徐展浩等《佛山市消費者食品安全現狀認知調查分析》[ii]指出，大部分消費者(佛山地區)認為市場上存在的非安全食品比例超過30%，這與官方抽檢不合格數據(僅3%不合格率)存在很大認知差異，此外大多數消費者更傾向通過媒體報道(新聞媒體、微博、微信等)獲取食品安全相關信息，而通過政府、企業渠道獲取信息的僅占不到20%。我國的社會文化背景決定了，對于大眾解決問題的方法，似乎只剩下了媒體。我國2015年《食品安全法》中對信息公開提出了許多要求，在積極推進信息公開，推進企業盡可能披露食品安全相關指標的今天，仍然存在部分食品生產經營企業與消費者在采購銷售前后兩端缺失食品安全有效信息的情況，通俗來說意味著“即使是食品生產經營者也無法真實了解自己的食品是否安全”。因此，食品生產經營行為達到法律意義的安全，即通過技術措施使生產經營標準不低于法定的標準至關重要。

信息公開制度的建設與發展，在國外已經有多年的歷史，在我國更多注重于金融、證券信息披露方面的要求。美國對食品安全信息公開十分重視，同時由于訴訟制度的存在，公眾更關注FDA官方發布的消息。FDA掌握著百萬份食品安全相關文件，其中包括企業檢查結果，以及食品安全操作管理手冊等，任何人都可以在FDA官網找到原始檢查記錄及報告。而信息公開的另一項重要舉措則是公眾交流，該制度的設計原則首先要保障公眾健康，一旦發生食品安全問題，與公眾及時進行風險交流。

（四）本章小結

中美食品安全治理監管體制相對集中，以法律的形式固定監管制度體系，同時不斷推進信息技術服務的社會化，推進信息保障的綜合運用，建立完善統一規范科學的食品安全評估及追溯體系，推進社會共治的不斷實現。食品安全不僅代表了國家發展的繁榮昌盛，同樣代表了國家強大治理能力的體現。中美不論是民族文化、經濟建設、社會環境都存在很大不同，但人們對食品安全的需求是相同的，隨著經濟全球化和貿易自由化步伐的加快，隨著人類命運共同體的構成，食品安全問題已跨越國界，食品安全理念逐步統一，建立符合國情、與國際標準接軌的食品安全治理體系，積極尋求國際通力合作，共同應對新時代的挑戰，是我國食品安全治理的重要方向。食品安全就如同社會和諧穩定這只高腳杯的杯莖，需要所有人的共同呵護，需要強有力的制度保護，需要市場化與政府管理的有機結合，透明和堅韌中展現我國食品安全治理的決心與光芒。