□ 吳潔 中國農業大學

　　摘 要：近來，各省市開始在食品安全領域實施黑名單管理措施，一批食品生產企業已經被列入黑名單。因而有必要加快對食品安全領域黑名單制度包括法理分析在內的理論研究。本文主要介紹了黑名單制度的現狀和學界認可的理論基礎，以浙江省為例分析了食品安全領域黑名單制度的法規政策內容，進而分析實施中存在的問題，并提出完善建議。

　　關鍵詞：食品生產企業 黑名單管理 存在問題 完善建議

　　1 黑名單制度概述

　　1.1 黑名單制度的起源和現狀

　　黑名單一詞來源于著名的牛津和劍橋等學校。“學術黑名單”作為學校的一項管理舉措，行之有效。起源于學校的這一方法，被當時一位英國商人用以懲戒那些時常賒欠不還、不講信用的顧客。此后商人們爭相模仿，各行各業都興起了黑名單的使用。1950年，美國國會通過了《麥卡倫法案》，編制了各種黑名單，按名逮捕大批專制人士。黑名單的做法由此而固定下來了。自此，黑名單制度在政、商、學界都被廣泛運用。

　　今年的中央政府工作報告中提到，對違背市場競爭規則和侵害消費者權益的企業建立黑名單制度，并強調“讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通”。 2014年5月，國務院法制辦公布《企業信息公示條例(征求意見稿)》中，提出針對企業的約束機制：經營異常名錄制度，嚴重違法企業名單制度，信用修復制度等。

　　目前，黑名單制度在我國已經被廣泛應用于各個領域。根據筆者查閱的資料大體羅列如下：藥品管理黑名單，航空黑名單，網購違法經營黑名單，券商黑名單，就業黑名單，土地黑名單，環評黑名單，行賄黑名單以及失信被執行人黑名單等。我們不難發現，目前實施黑名單的主體主要是法院、行政機關、行業協會以及市場經營者。

　　我國已有十幾個部委設立黑名單制度，其中最知名的當屬中國人民銀行的信用黑名單制度和法院系統的老賴黑名單制度，前者并不對社會公開，后者可在最高人民法院的官網上查詢。雖然黑名單制度在現實中已經發揮了顯著效果，但不乏爭議。例如，中國首例“航空黑名單案”，春秋航空黑名單事件，涉及到經營者是否濫用契約自由侵害消費者權益的問題，還引發了人格權和公共安全沖突的思考。

　　假物件滲透在當代中國人的方方面面幾乎無一人能夠避免，食品作為人們的入口貨，它的質量更是和消費者的生命健康息息相關。反映在食品行業，最主要的還是食品質量安全問題。美國經濟學家尼爾遜(1970)將商品劃分為三類：搜尋品、經驗品和信任品。根據分類，我們認為食品具有經驗品和信任品的特性。此外，現代食品供應鏈變長，食物中危害來源的途徑更加廣泛和具有不確定性，根據有限的信息顯示，消費者通常無法準確識別食品的安全性和健康性。以上種種客觀的約束不能，進一步加深食品生產經營者的機會主義心態，縱容自己隱瞞信息，侵害消費者權益，來為自己謀取不正當利益。因此，我們亟需完善監管手段，食品安全領域的黑名單制度應運而生。

　　1.2 黑名單制度的理論基礎

　　1.2.1 概念

　　何為黑名單?學界對此尚無定論。劉平教授將黑名單定義為“特定機構依據相關職權或者授權，對具有危害公共利益或者他人利益的違法、違規行為的企業、個人或者組織，通過向社會進行公示或者設立不良記錄等方式，對其進行行為限制或者不良信用揭示的一種管理行為”。有學者基于經濟法基礎理論認為，黑名單制度是政府針對經營者、經營者針對消費者的嚴重違法或違約行為，采取公布違法行為，限制、剝奪權利等監管手段或懲戒措施的制度。

　　1.2.2 法律責任

　　黑名單制度本質上是強者對弱者實施的一項制度。黑名單制度的主體通常一方是政府或經營者，另一方是經營者或消費者。政府對經營者實施黑名單制度，通常會對進入黑名單的經營者加強監管，甚至將黑名單者在媒體上曝光，或者取消其某種資格等。經營者對消費者實施黑名單制度，通常會限制消費者參與某業務或拒絕為消費者提供服務。本文所探討的食品安全黑名單制度，僅指政府對食品生產企業的黑名單管理。

　　1.2.3 設立依據

　　以我國現行法律為證，《產品質量法》中第17條規定，“逾期不改正的，由省級以上人民政府產品質量監督部門予以公告”，該法條將政府黑名單視為一種法律責任。政府將黑名單者向社會公布，使其經濟信譽受到損失，此時經營者承擔的是經濟信譽責任;政府剝奪黑名單者從事某種經濟活動的資格，限制其從事某些經濟行為，此時經營者承擔的是經濟行為責任。經濟信譽責任和經濟行為責任是經濟法的責任形式。因此，食品安全黑名單制度可視為對食品生產企業的一種法律責任。關于被列入黑名單是否屬于行政處罰，學界也有不同的看法。

　　2 食品生產企業黑名單制度

　　2.1 食品生產企業黑名單制度實施現狀

　　目前，雖然我國對食品生產企業已經構建了比較完善的監管系統，但實際監管效果亟待提高，政府監管部門希望通過黑名單制度完善對食品生產企業的監管，因此黑名單制度應運而生。我國許多省、市都已開始實施食品生產企業黑名單制度，并且定期發布信息，在官方媒體平臺公布被列入黑名單的企業。

　　截止2014年6月，我國已有多省發布了專門的“食品安全黑名單管理辦法”。這些辦法性質為地方規范性文件，發布部門為各省市的食品安全委員會或食品藥品監督管理局。

　　制定宗旨為加強食品安全監督管理，推進食品行業誠信體系建設，督促食品生產企業履行食品安全第一責任人的法律義務。

　　2.2 食品生產企業黑名單制度主要內容——以浙江省為例

　　《浙江省食品安全黑名單管理辦法(試行)》于2014年1月1日正式生效。該辦法第二條明確了實施主體，食品安全“黑名單”管理辦法是各級食品安全監管部門將有不良行為記錄的生產經營者列入“黑名單”，報請同級食品安全委員會辦公室向社會公布，并實施重點監督管理的制度。

　　辦法第五條列出了食品生產經營者涉及以下十二種情形的，應歸入“黑名單”管理。包括，在生產加工運輸等過程中添加有毒有害物質，加工銷售不合格肉類，不依法適用添加劑，仿冒商標或偽造信息，因管理不善發生三級以上食品安全事故，被新聞媒體曝光影響惡劣，拒不接受監管和執法，抽檢不夠合格未按期整改等情形。

　　食品安全“黑名單”實行動態個案評定和發布管理制度，由當地食品安全委員會辦公室交由各級政府政務網站或新聞媒體發布。定期銷榜管理制度的期限為一年，在期限屆滿前兩個月由經營者自行提出申請，對于整改完成或未出現以上十二中情形的可由食品安全委員會辦公室撤銷黑名單。這十二中情形已大致囊括了食品安全法中規定的生產經營者的違法行為，而此前甘肅發布的黑名單管理辦法只列明了七種情形。

　　辦法還規定，各地應把列入“黑名單”的生產經營者納入當地社會信用獎懲系統，落實懲戒措施。事實上，黑名單制度是近年來我國為完善食品監管而實施的一項失信懲戒制度。黑名單制度是社會信用體系的一部分，它的建立與運行說明我國失信懲戒機制已開始發揮作用。懲戒制度按制度規則不同，可分為行政司法懲戒和市場道德懲戒。筆者認為，食品生產企業黑名單制度同時包含了以上兩種屬性。首先，依據上文對黑名單性質的分析，黑名單是一種法律責任，在這里是指食品監管部門對食品生產經營者的違法行為實施的一種行政處罰。其次，黑名單制度作為一種以向社會(包括消費者和其他市場經營主體)公開信息為手段的制度，具有明顯的市場道德懲戒性質。對于市場主體而言，信譽折損往往會導致更大的經濟損失。

　　食品安全監管部門除依法對違法行為給予行政處罰外，對被列入“黑名單”的食品生產企業還應實施相應的監管措施。辦法規定，(一)列入“黑名單”期間，生產經營者必須每個季度向所在縣(市、區)食品安全監管部門報告一次食品安全生產經營情況。(二)縣(市、區)食品安全監管部門對被列為“黑名單”的生產經營者重點監管，每季度至少進行一次監督檢查，督促整改情況，直至整改達標。(三)被列入“黑名單”的，其生產經營者、主要負責人及產品三年內不得參加各種評先、選優活動。(四)被列入“黑名單”的食品生產經營者取消當年申報各級財政扶持項目資格，并兩年內不得申報。這體現了黑名單制度對失信企業發揮了“一處違法，處處受限”的作用。

　　設區市和縣(市)級食品安全委員會辦公室要結合本地區食品安全實際，制定本轄區食品安全“黑名單”管理的具體實施辦法，由各食品安全監管部門依照監管職責具體實施，并抓好落實。繼浙江省食品安全委員會辦公室發布《食品安全黑名單管理辦法》之后，杭州、溫州、紹興、嘉興、義烏、臨安、寧波、臺州以及鎮海等市陸續開始公布本轄區食品生產企業黑名單，截至2014年6月，累計公布黑名單企業一百多家。

　　2.3 食品安全黑名單制度實施效果

　　食品企業黑名單公布以后，導致部分食品企業無法申請獲得貸款或貸款因存在風險事由被撤銷。信譽是企業存在的發展的必不可少的資本要素，是企業的無形資本，可以為企業帶來高附加值利益。反之，如果企業失去它，那么不僅損失慘重，甚至連生存都岌岌可危。具體表現在：信譽是企業籌集資本的保障。如今，融資難成了廣大中小企業發展的瓶頸，這自然包括大多數的食品企業。食品企業信用缺失將直接導致融資困難，在金融市場會遭到排斥，嚴重制約企業的長遠發展。因此，企業想要獲得資金，必須誠信對待自己的顧客，誠信對待與自己有業務往來的機構，誠信對待自己的員工。正所謂“厚德以載物”，是企業經營的基礎。這足以見得“黑名單”起到了一定的警示和懲戒作用，這種嚴厲的懲戒方式會引導食品企業重視信譽，不敢為失信違法之事。從而有利于從根本上解決食品的安全生產問題。

　　3 食品生產企業黑名單制度存在問題及完善建議

　　3.1 食品生產企業黑名單制度實施中存在的問題

　　關于黑名單制度，大多數學者持謹慎態度，認為它的適用具有較大局限性，可能會導致不公平公正、政府尋租行為等問題出現。以此觀點推之，食品安全領域的黑名單制度也只是現階段食品安全監管一個配套的臨時過渡機制。

　　3.1.1 法律依據缺乏

　　據“黑名單”有無法定依據來分，可分為有法定依據和無法定依據兩類。有法定依據主要是指依據法律、法規、規章的明確規定，設立并實施“黑名單”。無法定依據是指一些政府部門針對無法失信行為實施的“黑名單”，現有法律、法規，規章中沒有相應的依據。當前政府實施黑名單制度的主要依據是政府文件，而不是法律?！妒称钒踩诿麊喂芾磙k法》的性質是地方規范性文件，其內容依據來自《食品安全法》、《公司法》、《行政許可法》等法律，但仍有部分內容沒有確切的法律依據，比如實施主體、實施方式、以及企業權利救濟方式。由于缺少法律規范制約，越來越多的政府部門把黑名單制度作為一種對市場經營者的管理手段和懲罰措施。由此帶來的問題是，政府任意擴充自己的權力，侵害了經營者的權利。筆者認為食品安全黑名單是具有懲罰性質的具體行政行為，依據我國行政法，應當由法律或行政法規來規定。

　　3.1.2 實施主體不明確

　　食安辦是設計黑名單制度的主體，自己制定規則自己執行。這將導致一個不可避免的趨勢——制定規則者試圖免除或減輕自己責任的傾向，而容易忽視經營者的權益。這違背了規則制定中權利制約和平衡的原則，且不符合實體正義的要求。只有明確實施主體，才能明確責任主體，權責一致是保障一項制度運行最好的方式。

　　3.1.3 程序權利保障不足

　　對于企業被列入黑名單管理的行為，當事人是否有事前知情權、申訴抗辯權、申請撤銷權，是否能獲得司法救濟，以上對當事人權利保障條款的落實情況有待提升。其一，申請撤銷權，浙江、河北、遼寧和甘肅等省的管理辦法中都明確加以規定，一年期滿，整改完成或無其他違法是由，生產經營者可以申請銷榜。其二，事前知情權和申請抗辯權，在浙江“辦法”中沒有設計該權利的條款，而其它三省的“辦法”中第七條給予明確的規定。例如，《甘肅省食品安全黑名單制度管理辦法》第七條第二款，“關于信息告知的規定。各食品安全監管部門對符合列入“黑名單”情形的，應當告知當事人，并聽取其陳述和申辯意見，當事人提出的事實、理由和證據成立的，應當采納。”其三，各省“辦法”都沒有關于司法救濟的內容。一旦提出司法救濟對于政府是個難題，基于食品安全委員會辦公室的部分行為沒有法律依據，可能會導致在訴訟中處于不利地位。

　　3.2 完善建議

　　首先，政府及其相關職權部門需謹慎使用“黑名單”，“黑名單”作為“榮譽罰”可能會對企業的信譽造成無法挽回的損失，甚至造成企業破產消亡。所以，行政力量介入市場管理時須持審慎態度，不僅需要做好食品安全的監督工作，也要保護食品生產企業該有的權益。這也是法治政府、責任政府的要求。

　　完善和有效落實黑名單制度的行政和司法救濟措施。管理辦法中已經規定了當事人擁有事前知情權、申訴抗辯權、申請撤銷權。此外，學界有完善司法救濟的聲音。食品安全黑名單管理中的部分措施屬于行政處罰行為，那么當事人不滿具體行政行為可以提起行政復議。并且行政行為屬于行政訴訟法的受案范圍，即食品生產經營者認為自己的合法權益被侵害時可以提起訴訟維權。

　　(作者自注：正式發布《食品安全黑名單管理辦法》的已有：甘肅省(2011年10月17日實施)河北省(2012年1月1日實施)遼寧省(2013年9月11日實施)和浙江省(2014年1月1日實施)

　　參考文獻：

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