《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，實施食品安全戰略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。這是中央首次用單獨成節的方式在五年規劃建議中闡述食品安全，顯示出該問題的重要性和緊迫性。值得注意的是，它不僅從社會治理創新角度提出食品公共安全，還將其納入推進健康中國建設的范疇，并最終立足到堅持共享發展，著力增進人民福祉。如何理解食品安全戰略的背景，把握食品安全“十三五”規劃的內涵，都值得深入探討。

　　當前我國食品安全基本形勢

　　大產業，弱監管。發達國家歷史表明，食品安全事件的爆發都是在農業人口數量下降到總人口的50%以下時出現的。當前我國常住人口城鎮化率已達到55%，隨著食品加工業的擴張，從農田到餐桌的鏈條越來越長，發生問題的概率增加。同時我國城鄉恩格爾系數處于35%左右，社會整體消費水平不高，各種層次食品消費需求交織，低端市場的廣泛存在誘發企業機會主義行為。復雜的消費結構催生出“多、小、散、亂”的產業結構，截至2014年底各類有證的食品生產經營主體數量已達1100多萬家，無證的小作坊、小攤販、小餐飲更是不計其數，食品安全的產業基礎極為薄弱。監管主體和對象比例嚴重失衡。“大產業，弱監管”的矛盾十分突出。

　　不設防的農村，高風險的城市。食品安全的內涵可分為數量安全、質量安全和營養安全三個層面，其中數量安全與質量安全具有內在沖突。中國用全世界9%的耕地養活了20%以上的人口。這一成就的代價是每年消耗32萬噸農藥，250萬噸農業塑料薄膜和數千萬噸化肥。粗放的農業生產模式過度依賴化學投入品，農藥殘留已成為食品安全最大的風險。食品產業是全過程鏈條，食用農產品源頭治理壓力加大必然傳遞到下游生產加工、流通消費各環節，過去發生的三鹿嬰幼兒奶粉事件、瘦肉精事件都說明了這一點。隨著城市流動人口增多，“生人社會”滋生了各類利益驅動行為，安全風險不斷聚集。為回應消費者訴求，政府加大了城市食品安全監管力度，但城鄉之間基本監管服務并不均等，“問題食品”又轉而流向農村監管薄弱地帶。于是，“不設防的農村，高風險的城市”成為雙向惡性循環。

　　產業和社會：食品安全戰略的兩大支柱

　　“十三五”時期是全面建成小康社會的決定性階段，也是食品安全工作爬坡過坎的關鍵階段。要積極謀劃食品安全“十三五”規劃思路，跳出線性監管思維，將食品安全嵌入經濟新常態、社會治理創新和生態文明建設的宏觀戰略布局，更加注重改革的系統性、整體性、協同性。在新的范式下，食品安全不再被視為單純的行政監管工作，更是促進經濟發展和社會進步的過程。

　　培育高素質的產業。政府像過去解決溫飽問題一樣，把獲得質量安全的食品作為一項基本公共服務提供給全體國民。不僅僅是被動應對食品安全事件或守住系統性風險的底線，更要從產業源頭主動預防食品安全風險。規劃應當在發展和安全之間尋求均衡點，在強調監管政策的約束作用的同時，發揮產業政策的激勵作用。通過優化產業結構進一步保障食品種類和數量供應，提升企業誠信意識和守法觀念，解決食品質量安全問題。推動重點產業轉型升級發展和食品品牌建設。在農產品種植養殖環節，大力扶持農業規?；?、標準化生產，推進園藝作物標準園、畜禽規模養殖、水產健康養殖等創建活動。在食品生產和流通環節，推動肉、菜、蛋、奶、糧等大宗食品生產基地建設，引導小作坊、小企業、小餐飲等生產經營活動向食品加工產業園區集聚。尤其是加快嬰幼兒配方乳粉企業良好生產規范的實施，嚴格行業準入和許可制度，以“挑選贏家”的方式推進企業兼并重組，鼓勵企業做優做強。與此同時，保護和傳承食品行業老字號，發揮其質量管理示范帶動作用，用品牌保證人民群眾對食品質量安全的信心。

　　引導全社會共治共享。“民以食為天，食以安為先”，食品安全具有最廣泛的命運共同體?，F代社會食品安全風險的多樣性決定了治理主體的多元化。當前消費者對食品安全基本知識的知曉率偏低，自我維權意識和主動參與行為較少，不健康的飲食習慣和不科學消費方式帶來諸多食品安全風險。因此必須改變監管部門“單打獨斗”局面，實行黨政同責、社會共治的工作格局。堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，把食品安全納入城鄉基層社會治理體制創新，使其成為黨的群眾工作新內容和基層自治組織新職能。落實新《食品安全法》規定的科普教育、風險交流、典型示范、貢獻獎勵等機制，調動企業、消費者、社會組織積極性。建立統一的食品生產經營者征信系統，研究和推進將食品安全信用評價結果與行業準入、融資信貸、稅收、用地審批等掛鉤，充分發揮其他領域對食品安全失信行為的制約作用。需要強調的是，劃分各主體間邊界的原則包括三點：與企業利益兼容的都由市場解決，普通消費者可以判斷的交給社會，必須依靠公權力介入的才留給政府。

　　提升食品安全治理能力

　　食品安全是“產”出來的，也是“管”出來的。越是強調市場機制和社會共治的作用，就越要提高政府監管的嚴格性、有效性和公正性。在日益開放的經濟體中，企業呈現“井噴式”增長，“人海戰術”“靠腿監管”難以發現惡意違法行為和關鍵風險點，需要開展動態監控。強化技術支撐，構建以信用為核心的新型監管模式，用信息化提升政府治理能力，是“十三五”期間食品安全監管模式轉型的方向。

　　明確重大工程和重點項目。一是實施全程監管，建立食品安全全程追溯制度和質量標識制度，實現來源可查、去向可追、責任可究、真偽可辨。二是實施智慧監管，建設國家食品安全信息化監管平臺和國家、省兩級數據中心，并為基層執法人員配備移動執法終端。通過挖掘風險監測、投訴舉報、日常監管、執法稽查、互聯網輿情等大數據背后的隱形問題，精準發現行業“潛規則”。三是實施信用監管，整合縣級食品安全檢驗檢測資源，建立食品安全信用檔案。監管部門依法及時公布食品企業許可備案、抽查檢驗、違法行為查處情況等信息，用“黑名單”提高監管震懾力。

　　拓展多元化投融資渠道。許多人都把食品安全看作“花錢”的事，談到監管就是政府財政投入，這種觀點是片面的。并非所有監管工作都需要政府出資、建設、實施，還可積極引入政府和社會資本合作(ppp)、政府購買社會組織服務、第三方參與治理等方式。正如綠色轉型催生了龐大的環境保護產業，監管大數據、檢驗檢測、產品追溯等“食品安全產業”也完全有可能成為新的經濟增長點。讓食品安全事業能“賺錢”，這在大眾創業、萬眾創新的背景下顯得尤為現實和緊迫。