基層市場局食品安全監管力量配置研究
基層市場局食品安全監管力量配置研究
——以淮安市市洪澤區市場局為例
陳寶安 周煒桐 本刊記者 董日志
本文立足淮安市洪澤區市場局所承擔的食品安全監管職責，通過查閱文獻檔案、實地走訪調研等方法摸排該局食品安全監管隊伍現狀、探究洪澤區食安監管工作中存在的痼疾，為提升食安監管質效、優化基層食安監管力量配置提供可行路徑。
一、食安監管力量配置相關概況
1.洪澤區市場局的法定職責和機構設置。按照區編委辦最新的三定方案規定，洪澤局關于食品安全監管方面的職責主要分兩方面。
其一是負責食品安全監督管理綜合協調。組織實施食品安全戰略，組織制定并實施全區食品安全重大政策，建立健全食品安全重要信息直報制度，承擔區食品安全委員會日常工作。這一職責主要由新成立的食品藥品安全綜合協調科承擔。該科室負責統籌指導全區食品藥品安全工作，擬訂并組織實施全區推進食品安全戰略的重大政策措施和規劃，統籌協調食品全過程監管中的重大問題。負責食品安全統計工作，分析預測食品安全總體狀況，健全完善食品安全跨地區跨部門協調聯動機制，承擔區食品安全委員會日常工作。承擔職責范圍內食品、藥品、醫療器械和化妝品安全抽檢監測管理事項。擬訂并組織實施全區食品、藥品、醫療器械和化妝品安全監督抽檢計劃，定期發布相關信息。指導不合格食品核查、處置、召回工作。組織協調開展食品安全評價性抽檢、風險監測、隱患排查和預警交流工作。
其二是負責食品安全監督管理。建立并組織實施覆蓋食品生產、流通、消費全過程的監督檢查制度和隱患排查治理機制，防范區域性、系統性食品安全風險。推動建立食品生產經營者主體責任落實機制，健全食品安全追溯體系。組織開展食品安全監督抽檢、風險監測、核查處置和風險預警、風險交流工作。負責食品安全應急體系建設，組織指導食品安全事件應急處置工作。監督管理食品生產經營行為。這一職能由新整合的食品生產經營安全監督管理科（特殊食品安全監督管理科）承擔。該科室負責分析掌握生產領域食品安全形勢，擬訂并組織實施食品生產監督管理和食品生產者落實主體責任的制度措施。組織開展食品生產企業監督檢查，負責全區食品生產安全執法工作的業務指導。指導企業建立健全食品安全可追溯體系。
分析掌握流通領域食品安全形勢。擬訂食品流通、市場銷售食用農產品監督管理和食品經營者落實主體責任的制度措施，組織實施并指導開展監督檢查。負責全區食品經營安全執法工作的業務指導。
組織實施全區食鹽生產與經營質量安全監督管理工作。組織查處生產經營者在食鹽中非法添加營養強化劑的行為。分析掌握餐飲服務領域食品安全形勢。擬訂餐飲服務監督管理的制度措施，組織實施并指導開展監督檢查。組織實施餐飲質量安全提升行動。指導、組織實施重大活動食品安全保障工作。
分析掌握保健食品、特殊醫學用途配方食品和嬰幼兒配方乳粉等特殊食品領域安全形勢。擬訂并組織實施特殊食品生產經營企業監督管理的相關政策、制度措施。組織開展特殊食品生產經營企業監督檢查工作。負責全區特殊食品安全執法工作的業務指導。
2.洪澤區市場局局食安監管條線人員配置。洪澤區市場局現有各類人員163人，其中行政編制81人，行政附屬編制4人，參公管理21人，事業編制15人，臨時聘用人員37人，復原軍人3人，人事代理1人。其中，男性107人，女性56人；研究生學歷2人，本科學歷80人，大專學歷58人，高中學歷15人，中專7人，初中及以下1人。50歲以上49人，40-50歲35人，30-40歲39人，30歲以下40人。
專職從事食品安全監管的一線人員為8人，其中，食品藥品安全綜合協調科2人，食品生產經營安全監督管理科（特殊食品安全監督管理科）6人。兼職從事食品安全監管的一線人員情況見下表：
表一：洪澤區市場局基層分局食品安全監管人員情況表
單位名稱 額定編制
實有人員 人員性質 實有人員中
行政編制 臨時聘用 其他人員 一線監管人員 具備執法資格人員
其他
GJ分局 30
CH分局 10
SG分局 10
SH分局 10
KFQ分局 10
70
3.洪澤區市場局食安監管對象相關概況。洪澤區市場局的食品安全主要監管對象包括食品生產、食品經營、餐飲服務、農貿市場等環節的經營戶。按照江蘇省食品經營許可系統統計，截至2019年10月1日，洪澤區市場局共計發放食品經營許可證4650張，其中餐飲環節食品經營許可證1589張，單位食堂111張（其中學校食堂43家），食品銷售經營環節2950張；獲食品生產許可證企業75家，辦理食品小作坊備案登記證60張。除此之外，全區尚有19家農貿市場及場內500余戶食用農產品經營戶、近480戶小餐飲備案單位待監管。
二、食安監管力量配置存在的主要問題
1.監管任務繁雜，人員配備不足。洪澤區市場局主要通過日常巡查、執法辦案、投訴舉報、城市創建、監督抽檢等方式方法推進對于轄區內經營戶的監管。依據風險等級要求，轄區內生產企業與小作坊每年不得少于75*2+60*2=270次的巡查，約耗時75+30個工作日；學校食堂不得少于43*2=86次的巡查，約耗時17個工作日；食品經營戶不得少于2950*1=2950次的巡查，約耗時62個工作日；餐飲單位不得少于1589*1=1589次的巡查；農貿市場及其經營戶不得少于19*2+500*1=538次的巡查；小餐飲備案單位不得少于480*1=480次的巡查。
表二：洪澤區市場局各類食安監管對象耗時數
監管對象 監管對象數目 最低監管頻次 監管耗時 備注（以每兩人參加巡查計）
食品生產企業 75 每年兩次 75日 半工作日巡查一家計
食品小作坊 60 每年兩次 30日 一個工作日巡查4家計
學校食堂 43 每年兩次 17日 一工作日巡查5家計
食品經營戶 2950 每年一次 184日 半小時巡查1家計
小餐飲備案單位 480 每年一次 30日 半小時巡查1家計
農貿市場及經營戶 19+500 市場每年2次，經營戶每年一次 約20日 1小時巡查一家市場，15分鐘巡查一家經營戶計
餐飲單位 1589 每年一次 約100日 半小時巡查1家計
以每次投入兩名執法人員計，需花費（75+30+17+184+30+20+100）=459工作日。
據上表統計，要滿足一年常規監督巡查任務，則需花費459個工作日，按一經營戶需派出兩名執法人員開展監督巡查計，全年至少需派出918人次。而在洪澤區，由于食品生產企業、學校食堂及農貿市場監管屬于食品科直轄，則每年僅日常巡查需耗費食品科2人112個工作日即半年的工作時間不間斷的工作；基層分局需耗費2人347個工作日工作日的時間來完成日常監管任務。而在實際操作中，食品科分餐飲、流通、特殊食品條線來監管，分局按片區來監管，每次巡查耗費的人力資源更多。
投訴舉報方面。2018年，洪澤全區涉食品投訴分流至各分局及食品條線的舉報約250件，以0.25個工作日處理一件投訴計，全年需耗費2人62.5個工作日的時間（基本由分局處理）。
抽樣檢驗方面。2019年，洪澤區市場局承擔的食用農產品抽檢共計400批次，餐飲具抽檢125批次，普通食品抽檢360批次，生產企業抽檢70批次，共計955批次，以每批次耗時半小時且需2名監管人員計，全年需2名監管人員耗費60個工作日，這二人多數時間一為食藥綜合協調科人員，一為食品安全監督管理科人員。
文明創建方面。洪澤區市場局食品條線的全國文明城市創建工作主要由城區的GJ分局和食品科承擔。其中GJ分局負責城區農貿市場、商圈食品經營戶的規范整治；食品科負責車站、水產批發大市場、大型酒店賓館、湖邊餐飲船的規范整治工作，按每年各級測評最少兩次計，則一年內需耗費兩部門兩個月（60工作日）的時間全員專心創建，其他日常工作僅處于維持狀態。
按照基層分局同志的反饋來看，可以說食品條線工作占據了基層分局80%的工作量，而文明創建至少占據了基層分局50%的工作量，而與此同時，基層分局還承擔著數十條線其他繁巨的任務。
2.年齡結構失衡，人才流失過速。H局現有各類人員共計163人，50歲以上49人，40-50歲35人，30-40歲39人，30歲以下40人。40歲以上人員占全局一半以上，主要通過退伍轉業、工作調動和招聘分配等形式進入原工商、質監、藥監三單位。這些同志特別是50歲以上的基層食品安全監管實踐經驗豐富、熟稔法律法規，且近一半從事統籌領導工作。但由于長期從事該類工作因此也最容易形成路徑依賴和職業倦怠，套路化、程式化痕跡嚴重，對食品安全隱患的警惕性不夠，且因年齡帶來的身體機能減退等原因使得這些同志無法應付高強度的檢查和創建任務。30歲以下的40名員工多為機構改革后近三年招聘的新進公務員、臨時聘用人員，食品安全監管實操經驗既不足，對相關法律法規的掌握熟練度也不夠，亟需老同志的“傳、幫、帶”和相關業務培訓 。
與此同時，洪澤區市場局于2015年三合一以來，招聘公務員23人，事業編制10人，退休23人，因外調和考試遴選流失45人，凈流失人員35人。這些流失人員原崗位大多在基層分局和食品條線（僅食品科自三合一以來已流失4人），且多為執法辦案、監督巡查有年的基層食品安全監管骨干精英，而新進人員近一半配置在同樣人手緊缺的區局機關，近一半人員配置在基層分局，這就造成了食品條線和基層分局人員奇缺，人少事繁責任重的矛盾愈發凸顯。
3.監管手段不足，輔助設備緊缺?；鶎邮称钒踩O管技術和手段相對滯后，還停留在靠對食品感官性狀的直觀判斷、生產經營過程進銷貨臺賬記錄查驗、餐飲具洗消制度是否落實這些老辦法來監管。未能適應食品產業技術和管理制度不斷創新的新常態，未能認識到食品生產加工方式的改變帶來的監管技術、裝備革新的必要性，未能總結出對網絡訂餐、網購海淘食品這些新興經營模式實現有效監管的方法。
與此同時，食品條線用以開展食品安全監管的輔助設備奇缺。一方面是技術設備，如快檢設施設備、執法記錄儀器、數據處理設備、遠程監控設施等的配備缺位多、應用少。另一方面是車輛配備嚴重不足，以食品科和各基層分局為例，食品科負責散處全區各地的75家食品生產企業的規劃指導與日常監管、60家食品小作坊的規劃指導、43家學校食堂及114家校園周邊經營單位的季度巡查、近350家食品經營單位的專項巡查，每日用車尚不能滿足生產、流通、餐飲、特食環節的監管需求，而實際食品科每周車輛申報獲得時長不超過一天；各分局雖各有一輛執法車輛，但需首先保障執法辦案和消費維權，無法實現對所轄鄉鎮（每分局至少2個鄉鎮）每日巡查。
4.專職人才不“精”，兼職人員未“兼”。食品條線特別是食品生產與特殊食品環節對監管者關于食品行業知識的專業素養要求較高，對其熟練掌握相關法律法規以處理消費投訴、應對生產經營質量管理技術咨詢、開展抽樣檢驗和深入巡查素質要求更高。但實際上，洪澤區市場局的食品條線僅有食品科1人、食品藥品綜合協調科1人為食品專業畢業，其余皆為“半路出家”靠常年監管經驗積累的門外漢。目前的食品條線的專業培訓員額每次多為一至兩人，僅敷食品科使用，難以滿足基層分局在內的監管人員的普訓需求。
與此同時，各分局的日常監管精力雖主要耗費在食品安全監管上，但實際上各分局既無專門的食品安全監管崗位定崗機制，更無固定的對條線的食品安全監管聯絡人員，以至于每次分配監管任務、開展條線專項整治、索要統計數據都只能預先與分局長溝通以協調對應人員。
三、優化食安監管力量配置的意見建議
一是探索設置基層食品分局。按照當前的食品條線監管實際，輔之以調研人員對各分局長、基層監管人員的座談訪問、工作筆記查閱分析，綜合來看，各鄉鎮分局60%的工作精力和監管力量布置和使用在食品安全監管中，城區分局則至少80%的工作精力和監管力量布置和使用在食品安全監管工作中。僅以2019年為例，GJ分局涉食品條線工作便有保健品整治百日行動、生豬產品常態化巡查、冷藏冷凍食品專項整治、小餐飲改造提升、小作坊規范整治、省級食品安全城市創建、保健食品五進科普、食品安全問題專項整治、網絡食品專項整治、農村食品專項整治等。從日常監管的實際需要和各分局日常實踐來看，都應該探索設置基層食品分局，特別是將城區分局設為食品分局，以滿足繁重的食品安全監管任務需求、統一食品安全監管事權。
二是配強基層一線執法力量。特別是配齊配強城區分局的一線執法力量。城區分局食品條線的監管對象近3900戶，占全區食品環節監管對象的81.3%。額定行政編制30人，實際僅12人，一線監管人員15人，具備執法資格的人員僅14人，這其中，50歲以上的老同志近半，實際監管力量有效輻射范圍和力度嚴重不足。其他鄉鎮分局平均近5名監管人員也無法滿足各轄2—3個鄉鎮的日常監管需求。因此更應該明確執法監管人員向一線傾斜、精神與物質補貼重心向一線傾斜的導向，讓基層食品安全監管人員身心皆有“崗位津貼”。
三是健全條線定崗輪崗機制。應建立健全食品職能科室（食品生產經營安全監督管理科、食品藥品綜合協調科）與各分局定崗輪崗機制，明確各分局食品經營環節聯絡協調有專人、執法監管有專員、匯報數據有專干，并將監管任務分解到具體監管人員；探索建立以新進公務員為主的局年輕干部食品條線輪崗人才庫，以年度為單位，通過抽調至食品職能科室輪訓、食品執法監管一線鍛煉等形式培育食品安全監管領域的生力軍、主力軍。
四是聚合第三方監管新動能。應探索引入社會第三方加強食品安全監管力量的方式方法，在當下外包部分預包裝食品、食品生產企業產品、食用農產品抽檢服務的基礎上，進一步放開抽樣檢測任務。探索建立食品安全監管領域年度監管質效第三方評估考核機制，以監管方與評估方互相不見面的形式由評估方對年度食品安全監管工作質效通過綜合運用電話采訪、社區座談、學校訪談、問卷調查、臺賬抽查、抽樣檢測等形式實現對監管質效的客觀把握，進一步節約市區兩級行政資源。
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