食品安全法律規制研究
食品安全法律規制研究
【摘要】：食品安全是當今人們所關注的焦點問題之一，每年食源性疾病所造成的嚴重后果，使食品安全問題已成為全球公眾優先考慮的問題。本文從食品安全與法律的內在聯系出發，指出食品安全法的性質和意義，并介紹了我國近年來一些重大食品安全事故。結合當今我國的食品安全法律體系建設情況分析，指明了當前我國在食品安全領域的法律法規、監管的不足之處。接著結合其他發達國家比如美國、日本等在食品安全領域的優勢部分，分析了他們的食品安全法律體系與我國的異同，并提出可借鑒的相關建議，最后結實際提出了完善食品安全法律的具體建議。
【關鍵詞】：食品安全、法律體系、監管建議、立法研究
【正文】：
食品安全的概念說的通俗一點，就是健康的食品，比如我們常常掛在嘴邊的“綠色”食品，何為安全的食品，淺顯一點的說那就是不會對人體造成傷害，不會給食用者帶來副作用的食品。
一、食品安全與法律
縱觀整個世界發展史，食品的安全問題僅靠人們的道德層面去制約根本無法解決，還得依靠法律對此進行強制監督，才有可能保證食品安全。
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食品安全具有兩方面的影響，一方面，不安全食品將嚴重損害我國居民的身體健康，而且范圍大，影響惡劣，嚴重威脅了子孫后代的健康。這一方面的報道很多，不再累述。另一方面，食品安全將影響我國的出口貿易。中國是一個農產品出口大國，作為發展中國家，食品的出口在國民經濟中占有重要地位。近些年來，與食品安全有關的貿易摩擦事件，還破壞了我國在國際市場上的形象。我國食品被進口國拒絕、扣留、退貨、索賠和終止合同的事件時有發生。出口食品的質量安全問題不僅使我國失去了良好的質量信譽，也給我國的國民經濟造成了巨大的損失。
由此可見，食品安全問題不僅直接關系到廣大人民群眾的健康與生命安全，直接影響到正規廠商的經濟利益，而且也關系到社會的穩定，食品安全問題已經是一個嚴重的社會問題，法律不得不關注并采取相關解決措施。
食品行業具有公共物品屬性、外部性和信息不對稱等屬性，當食品市場發生失靈時，就更需要國家“看得見的手”進行干預、管理。而在食品安全監管中監管體制的設立又具有十分重要的作用，它確立了食品安全監管組織機構的設置、管理權限配置、職責劃分及其運行機制等一系列制度。只有建立科學合理的食品安全監管體制，才能保障監管效率的提高，避免監管空白和監管漏洞現象。
食品安全關系到每一個人的身體健康，生活質量和生命安全，也關系到一個國家的政治穩定，經濟發展與社會和諧。隨著近年來國內外食品安全事故的頻頻發生，人們對食品安全的關注和擔憂不斷加深，人們發現環境污染的加劇、新技術的不斷涌現、農藥、獸藥飼料的不科學使用、食品添加劑的濫用、生產經營消費的全球化等等都給傳統的食品安全監管體制帶來諸多挑戰，而屢屢發生的食品安全隱患和事故，時時敲響警鐘，如何控制食品安全，建立健全的食品安全法律機制成為了各國政府法律改革和經濟發展中的頭等大事。
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建國以來，我國在經濟上取得了輝煌的成就，人民生活水平普遍得到提高，食品安全問題也隨之引起了人們的關注和重視，人與人之間的誠信資本已遠遠低于造假代價，甚至低于處罰代價，近年來發生大量的食品安全問題使得人們對國內食品的安全性失去了信任，甚至開始通過購買發達國家的進口食品來尋求。以下是近年來部分重大食品安全事件。
1.2008年三鹿毒奶粉事件
2008年三鹿集團生產的奶粉中被檢測出三聚氰胺，事件涉及了接近30萬的嬰幼兒的安全與健康。當年中國國家質檢總局公布國內的嬰幼兒奶粉的檢測報告中顯示，包括蒙牛、伊利、光明、雅士利等在內的22個廠家的69批次中都檢測除了三聚氰胺。中國制造商品信譽得到重創，國內消費者對生產廠家十分失望，只能通過海外進行購買發達國家的產品來求心安，國家相關部門的監管不到位也使消費者對國家失去了信心。該事件成為了當年最受關注的食品安全事件[1]。
2.瘦肉精事件
2011年河南省多地養豬場違法使用瘦肉精飼養生豬，使得有毒豬肉流入雙匯食品有限公司，進一步流入到市場中，嚴重危害了人民的健康。瘦肉精化學名稱為鹽酸克倫特羅，在飼料中大劑量使用瘦肉精可以使豬成長的速度變快，減少豬的脂肪率，增加豬的瘦肉率。但是含有瘦肉精的豬肉是有毒的，對人體有害的。當年河南省排查的近6萬個養殖場中發現瘦肉精呈陽性的豬有126頭，引起了人民的恐慌和國務院食品安全委員會的高度重視。
3.地溝油事件
2010年2月，武漢工業大學何東平教授在接受新聞媒體采訪時聲稱，地溝油對人體有巨大的危害，而每年我國返回到餐桌上的地溝油達200-300萬噸之多。該消息一經媒體報道，全國人民對地溝油產生了恐慌，事件不斷發酵而且愈演愈烈。京津冀“地溝油產業鏈”發達油脂公司銷售的地溝油多達32628噸，涉案金額高達2億元。一旦使用地溝油，它會破壞人們的白血球和消化道黏膜，引起食物中毒，甚至致癌的嚴重后果。
4.蘇丹紅鴨蛋事件
蘇丹紅本來是一種化學染色劑，而非食品添加劑。蘇丹紅是對人體有害的，致癌的。2006年央視報導了部分飼養商采用添加了蘇丹紅的飼料進行喂養，進而宣傳所謂的紅心咸鴨蛋，其中咸鴨蛋中檢測出了蘇丹紅。在該事件爆發后，市場上所有的紅心咸鴨蛋均被扣押、銷毀。
一幕幕的食品安全事件，讓人觸目驚心，這些問題食品直接影響的就是人民的健康。由于食品安全事件頻發，很多消費者都對購買的食品缺乏應有的信任感和安全感。我國法律規定人民有人身、財產安全不受損害的權利。完善食品安全法律規制，是保障人民生命健康權的必然選擇。
二、食品安全現狀分析
(一)我國食品安全法律規制現狀
1.立法現狀
食品安全法律規制體系包括五大部分，分別是食品安全法律體系、產品質量法律體系、檢驗檢疫法律體系、環境保護法律體系、消費者權益保護法律體系。具體包括：食品安全法律體系：《食品安全法》、《農產品質量安全法》及《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》等；產品質量法律體系：《產品質量法》、《標準化法》、《標準化實施條例》、《工業產品生產許可證管理條例》、《進出口商品檢驗法實施條例》等；檢驗檢疫法律體系：包括《進出境植物檢疫法》、《進出口商品檢驗法》、《國境衛生檢疫法》等；環境保護法律體系：《海洋環境保護法》、《農業轉基因生物安全管理條例》、《瀕危野生動植物進出口管理條例》等；消費者權益保護法律體系：《消費者權益保護法》和分布在民法、合同法等法律中的相關規定。
上述五大體系中，居核心地位的無疑是2009年6月1日實施的《中華人民共和國食品安全法》，這也是我國關于食品安全最基本的一項立法?！妒称钒踩ā穼⑿l生行政部門確立為食品衛生監督綜合協調部門，建立了食物中毒事故處理制度和法律責任制度，還規定了食品安全標準、食品安全風險檢測和評估制度、懲罰性賠償制度和食品安全信息統一發布等先進制度，從完善我國食品安全法律規制角度來看無疑是一大進步。
2.執法現狀
行政機關執行法律的活動，也就是通常意義上的執法。根據食品安全法的規定，目前我國的食品安全政府監管的執法體制為食品鏈分段管理為主，輔之以品類管理。在整個食品鏈的流程中主要由衛生部門、質監部門、工商部門、食品藥品監管部門和農業部門五個主要部門實施分段管理。
衛生部門負責食品安全綜合協調工作，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故；國家質量監督檢驗檢疫總局主要負責食品生產加工環節和進出口食品安全管理，對進出口食品和化妝品安全、衛生、質量進行檢驗監督管理，組織實施對進出口食品和化妝品及其生產單位的日常監督管理；國家工商行政管理總局主要負責食品流通環節，承擔監督管理流通領域商品質量和流通環節食品安全的責任，組織開展有關服務領域消費維權工作，按分工查處假冒偽劣等違法行為；國家食品藥品監督管理局是消費環節食品衛生許可和食品安全監督管理的主管機構，對于藥品、醫療器械、保健食品、化妝品在研制、生產、流通和使用過程中的違法行為具有行政處罰權；農業部主要負責初級農產品的質量體系認證和質量安全監管，對于農產品質量安全有關的法律法規的起草、農產品質量安全發展戰略的組織實施，牽頭農業標準化和組織農業標準化績效考核，組織制定和實施農業行業標準，以及農業檢驗檢測體系建設和機構考核、農業質量體系認證管理、農產品質量安全追溯體系建設、農業信用體系建設等四個重要制度的建設。
除上述五部門之外，還有一個不得不提到的部門是公安機關。公安機關是國家強制力的具體實施機關，公安機關的依法行使法律賦予的權力是捍衛刑法的尊嚴與保障國家各項工作正常運轉的基本手段，在保障食品安全方面，前面提到的五部門在落實有關法律賦予的各項職能時往往需要公安機關的配合，同時，在查處食品安全違法犯罪中公安機關是責任機關，負有打擊食品安全違法犯罪、維護食品環境健康運轉的職責。
3.司法現狀
我國司法機關對食品安全案件一直以來均持零容忍態度，針對破壞食品安全的行為，法律制裁較為嚴厲。2013年，最高人民法院、最高人民檢察院發布了《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），對查辦此類案件具有極高的指導意義：首先，明確了食品安全犯罪定罪標準,并且對刑法中相關條文的概念進行了明確細化，在一定程度上解決司法實踐中面臨的一些概念界限不清的問題。其次，對食品監管瀆職從重定罪。促進食品安全監管執法者公正執法、嚴格執法。再次，濫用“添加劑”納入刑事處罰，明確食品濫用添加劑行為，足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的，應以生產、銷售不符合安全標準的食品罪定罪處罰。從次，明確了食品、保健品非法添加行為的法律適用標準問題：針對實踐中存在的使用有毒、有害的非食品原料加工食品、保健品的行為，如利用“地溝油”加工食用油，在減肥保健食品中添加副作用嚴重的西布曲明、氟西汀等藥物成分，應以生產、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰。最后，提供廣告宣傳將按共犯論處。即便廣告經營者、發布者不知道廣告中的食品系不符合安全標準或者有毒、有害的食品，但明知廣告內容虛假而進行虛假宣傳的，也將按虛假廣告罪定罪處罰。
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1.食品安全相關法律法規的系統性亟待加強
盡管《食品安全法》的制定，已經把食品安全問題納入基本法律的規制范疇，同時也制定了諸如食品安全風險監測和評估制度、食品召回制度以及食品安全標準等先進制度，但是原則性和指導性的規定相對較多，實踐性和可操作性不強，權責分配不明確，使監管工作存在缺陷，即便是在該法中引入了從農田到餐桌的全程監管理念，也是九龍治水，難以產生理想的法律效果和社會效果。
此外，《食品安全法》與其他部門法存在沖突或重疊，折射出食品安全法律規制體系內部的矛盾。例如《食品安全法》與《農產品質量安全法》之間：首先存在概念交叉，如：《食品安全法》對食品的定義“指用于人食用或者飲用的經加工，半加工，或未經加工的物質”，包括“食用農產品”。而《農產品質量安全法》的農產品指“來源于農業的初級產品，包括植物、動物、微生物及其產品”，明顯包含“食用農產品”。其次，兩部法律對標準體系、檢測體系、標識、市場抽查及處理、事故的處理、信息的發布等方面的法律規定具有不同程度的重疊和交叉。此種現象必將使執法者在實踐中無所適從，違背了立法初衷。
2.食品安全信息公開透明度有待改善
由于市場本身具有信息不對稱的特性，食品安全的法律規制的重點在于消除食品安全信息的不對稱性。在整個食品市場中，消費者掌握的信息遠遠少于生產者、銷售者，雖然我國《食品安全法》第八十二條和第八十三條對食品安全信息公開透明制度進行了規定，其目的在于使公眾能夠查找、獲得及使用食品安全方面的信息資源，一定程度上減輕信息不對稱的影響，但是我國食品信息公開透明度與西方發達國家相比還存在很大的差距，需要進一步加強。例如，福喜食品事件中，廠家明知產品存在質量問題卻依然堂而皇之地生產、銷售，直到前不久才被曝光，從上海福喜首次使用過期食品以次充好到現在，有多少問題產品源源不斷流入市場，對消費者的身體健康產生了難以彌補的傷害。試想一下，如果能夠及時進行信息公開，無疑會大大減輕其社會危害性。
食品安全信息不透明的結果便是逆向選擇。逆向選擇推動食品安全事件頻發，大量的食品安全事件又強化逆向選擇。在類似的事件中，如果政府及其主管部門不推進食品信息的供給，消費者利益的保護以至整個食品產業的前景就不樂觀了。
3.食品安全標準體系需要完善
如國際食品標準規定葡萄酒中的鉛含量不得超過0.2毫克/升，液體乳中不得超過0.02毫克/千克，嬰兒食品中不得超過0.02毫克/千克，而我國則規定葡萄酒鉛的限量不得超過0.5毫克/升，液體乳中不得超過0.2毫克/千克，嬰兒食品中不得超過0.5毫克/千克。在具體實踐中，雖然其他標準均檢測合格，但按照其對人體健康的危害程度來講仍應被認定為不合格產品，那這些產品到底該被認定為合格還是不合格呢？這也成為了我國食品執法機關對食品安全檢測標準在執行過程中面臨的共同疑惑，從而無形中也讓一些食品企業抓住法律的漏洞，引發更多食品問題事件。
目前我國有五千余項國家強制性食品標準和一千多項食品工業行業標準，涵蓋了食品生產的各個環節：原料、環境、添加劑、運輸、包裝、流通、貯存、生產、檢驗、配方、工藝、殘留物等等。因為食品安全標準往往是由不同部門制定的，部門之間又欠缺溝通、協調，勢必造成食品安全標準之間出現重復交叉的情況。例如，農業部和衛生部對干燥制作的蔬菜制定了不同的二氧化硫殘留標準，這不僅使生產者不知道應該執行哪一個標準，而且也使執法者在執法時，不知道應該適用哪一個標準，使得標準的權威性大打折扣。再如標準中某些技術要求特別是與食品安全有關的農藥、獸藥殘留、抗生素限量等指標設置不完全或根本未作規定，在實踐中出現了無法可依的尷尬局面。
我國食品安全采用國際標準和國外先進標準的比例偏低，一些標準與國際標準差距較大，技術指標落后，某些重要食品中有害物質的限量遠遠低于國際標準或者國外先進標準。在技術內容方面，我國與WTO有關的協定和CAC標準之間存在著很大的差距，并且我國食品標準的管理工作也是相對滯后的，很多食品標準的管理缺乏科學性?，F行標準滯后的問題突出，致使從我國出口的食品常常遭到進口國家的退貨，給我國食品出口的企業帶來了很大的經濟損失。據相關部門統計，我國每年因出口食品不合格而遭受的損失近百億美元。此外，也由于我國食品標準門檻低，使得很多國外企業對在中國境內銷售的食品與其在本國境內或者其他國家銷售的同一種食品實行不同的安全標準，降低在中國境內銷售的食品的質量牟取更多的利益，給我國消費者帶來極大的不公平。
4.食品安全監管體制存在缺陷
我國的食品安全實行分段監管為主的原則，具體把食品從農田到餐桌安環節分成四個階段，分別是種植養殖環節、生產加工環節、市場流通環節和餐飲消費環節。在不同的環節設置不同的監管部門，試圖形成一個無縫隙的分段監管模式?？墒鞘称窂霓r田到餐桌的過程是非常復雜的，它并不是單線程、不可逆過程，其中往往存在交叉，甚至反復。理論上劃分的四個環節在實際操作起來時是很難徹底劃清的，這就為監管過程中的爭議留下了空間。
《食品安全法》規定：“國務院設立食品安全委員會，其工作職責由國務院規定”。具體實踐中，食品安全委員會并非實行垂直管理，是否能夠對其他食品安全監管部門進行有效的協調與監管，值得商榷。加之其職責規定的比較宏觀，缺乏具體操作性，對于具體到老百姓餐桌上的事，恐難監管到位。
5.食品安全違法犯罪懲治力度不夠
食品安全問題在發達國家受到全社會的關注，出現食品安全問題的商家會受到法律嚴厲的懲罰。在美國法律中，對食品質量安全問題采取重罰措施，只要造假，不管金額大小，都屬于犯罪問題，要處以25萬到100萬美元的懲罰，并且要處以最少5年的監禁。我國現行的法律對制假和造假問題都有所忽略，懲罰措施比較輕，所以導致商家有恃無恐的造假售假。我國《食品衛生法》規定，所有違反了食品衛生法的行為和生產商，只要生產不符合衛生標準的食品，造成病患或者食品中毒的，必須停止經營和生產，并且要將所有不符合要求的食品銷毀，沒收企業非法所得，并且要處以一至五倍的罰款。與國外相比，處罰力度是非常輕的，并不能起到懲罰作用。
關于食品安全方面的犯罪，我國《刑法》主要有“生產、銷售不符合衛生標準食品罪”和“生產、銷售有毒、有害食品罪”兩個罪名。此外還有與食品安全相關的生產、銷售偽劣商品罪、濫用職權罪、玩忽職守罪、非法經營罪、提供虛假證明文件罪等。這些罪名在刑法領域構筑了我國食品安全保護體系，是我國食品監督管理與懲處的最后一道防線?？墒欠l的重疊與沖突，給具體實踐帶來很多障礙：例如：我國《刑法》第一百四十三條之規定，只要足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患即可構成生產、銷售不符合衛生標準食品罪，由此可見本罪是危險犯。然而，《食品安全法》規定：生產經營不符合食品安全標準的食品，造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患，對人體健康造成嚴重危害的，依法追究刑事責任。從該條我們又看到生產、銷售不符合安全標準食品罪又是結果犯。這樣的矛盾、沖突勢必給司法機關適用法律帶來困惑。
除了法律適用存在問題，在司法實踐中，食品安全案件還存在立案受理困難、損害賠償難以精確計算和執行、信息不對稱引起的舉證難等問題，需要在以后的立法、司法中予以完善、解決。
?。ㄈ﹪馐称钒踩O管的經驗及其啟示
食品安全問題并不是我國獨有的，前面提到，這是整個人類社會都需要關注的一個領域，并非是某一個國家或者地區獨有的問題。如今發達國家的食品安全管理得非常細微，相關食品安全事故鮮有發生?？稍谝郧?，他們也是爆發過各種大型的食品安全事故，不斷痛定思痛、反思，才換來了如今完整的食品安全管理體系。
1.美國的食品安全監管
?。?）獨立的食品安全監管機構
為了加強對食品安全的監管力度，美國環境保護署、人類部、衛生部與農業部共同建立了一個專業化的、有效的監管部門，主要負責檢測、審核當地食品的安全問題。聯邦貿易委員會、司法部與海關負責監管食品物流安全；財政部的火器管理局、煙草管理局與酒精管理局主要負責管理煙酒制品的質量安全；食品藥品管理局與衛生部負責果蔬、糧食等除了奶制品與肉制品之外的食品安全質量安全問題；農業部負責奶制品、蛋類、禽類以及肉類等食品的包裝、流通、生產及質量安全；環境保護署則負責藥品、飲用水以及環境污染問題。由于不同機構權責統一、責任明確，以及聯合監管模式，有力確保了美國地區的食品質量安全。不同地方、州政府、聯邦政府以及監管機構的聯合監管，讓食物從最初的生產環節，到最后的食用環節，均可靠、安全。
?。?）完善的食品安全法律體系
美國聯邦政府出臺了《蛋制品檢驗法》、《聯邦肉類檢查法》、《食品質量保護法》、《公共衛生服務法》以及《聯邦食品、藥品和化妝法》等多種法律法規，其內容十分具體，且覆蓋范圍極光，有力保證了食品的質量安全問題。美國總統奧巴馬為了加強國家的食品安全問題，于2011年1月4日正式簽署了《FDA食品安全現代化法案》，根據美國70余年的觀察與總結，重新修訂了《聯邦食品、藥品和化妝品法》，體現了美國食品監管模式的轉變。被重修的法案囊括了國家生產的所有食品，制定了詳細的、標準的監管程序與安全標準。
?。?）完善的食品安全監管制度
美國以健全、有效的食品安全監管體系聞名于世界，這種監管體系并非是以監管為主體，而是圍繞“預防”二字而實施對食品安全問題的監管。美國對生產果蔬、乳制品、肉類及水產的企業進行強制性的“危害分析和關鍵控制點（HACCP）”認證，在這項認證當中，通過分析食品危害關鍵點，對包裝、加工及生產環節進行嚴格的管控。除此之外，美國還建立了較為全面、合理的食品安全召回機制。當發現不安全食品時，在FSIS和FDA監管下，食品生產商就會自發性的以最快的速度將缺陷食品強制性召回，這樣有效地降低了不安全食品的對社會群眾的危害。
2.日本的食品安全監管
?。?）統一的食品安全監管機構
與其他國家相比，日本制定的食品安全監管制度覆蓋了環境、商業、農業及衛生等多個部門，這一點與我國極為相像。日本主要是將農業水產省與厚生勞動省作為監管主體，其權責劃分較為明確。農業水產省通常是以監督農產品的質量安全作為主要職能，主要是以國家制定的JAS監管制度為準；厚生勞動省負責制定有效的、系統的、統一的法律體系及食品安全標準。2003年6月，《食品安全基本法》正式步入人們的視野，主要是為了加強管理食品安全問題，制定統一的審核標準，打破各個監管機構的權責份分割問題。此外，日本食品安全委員會的成立，不僅平衡了農業水產省以及厚生勞動省兩者之間的關系，還有效落實了風險評估及安全管理問題，其成績較為明顯，受到世界各地的關注與效仿。
?。?）完善的食品安全法律體系
日本是一個法律較為健全的國家，具有三百余種關于食品安全的法律。為了提升國內民眾的社會主體性，維護其自身權益，日本于2003年5月出臺了《食品安全基本法》，旨在保護國內民眾的身體健康。自此，食品安全的標準、管理及審核程序均依照《食品安全基本法》而進行，做到有章可循，有法可依。
?。?）完善食品安全可追溯體系
在日本，一旦發生食品安全問題，由于監管流程的完善，可通過查閱已被記錄入冊的信息，快速找到存在安全隱患的食品，及時制定解決措施，調整其流通途徑，提供給每一位社會公民健康、合格的食品，保證其人身健康，維護公民的合法權益。
3.美國和日本的食品安全監管對我國的啟示
通過分析日本與美國的監管模式，我們不難發現，兩個國家都設置了獨立的監管部門，制定了統一的監管制度，建立了健全、合理、有效的法律機制，實現了由從生產到食用的全程監管。參考日本與美國的監管經驗，可以有效解決我國政府部門監管失靈這一問題，改善當前我國食品安全的不良現狀。
?。?）監管職責分工明確，部門協調良好
美國食品安全法律對個監管部門間的分工和合作，機構的職責分工都很明確，部門之間的能夠有條不紊地進行溝通，制定統一的、全面的、合理的食品安全目標，確保監管工作能夠貫徹到實際當中。所以說職責明確，可以最大限度的避免出現“搭便車”、懶政、不作為行為的發生。日本雖然采取分段監管模式，但設立了食品安全委員來協調各個食品安全監管部門之間的關系，并且它獨立于其他的政府部門，這樣有利于提高監管效率。相比之下，我國的監管弊端在于分工不明確、政務不公開，在沒有明確分工和外部監督的情況下，很難有效地將監管落到實處，容易出現“踢皮球”的現象。此外，在建立職責明確、監管有度的執法體系的同時，還應建立長效的問責機制，以確保監管體系可以高效的運行。
?。?）完善的食品安全法律體系
日本與美國等國家均制定了健全的、有效的食品安全法律體系，實現了對食品每一個環節的監管，同時在現實中，通過摸索不斷完善自我，改進自我。美國和日本都根據本國國情，建立以結合食品安全的綜合性法律為基礎，地方法規，技術法規為輔的一套完善的法律法規體系。不僅如此，兩國還制定了全面的、權威的法律體系，做到有章必循、有法可依，避免出現監管失靈的局面?？梢?，嚴密健全的法律體系，是實現有效監管的前提，立法機構一定要本著與時俱進、防患于未然的態度，根據當前的社會環境、人民最根本的利益，不斷改進和調整食品安全監管的法律體系，保證執法部門有法可依。
?。?）堅持以預防為原則，注重技術標準的建設
當前，國際食品安全認證技術主要是以HACCP技術為準，是美國制定的一種科學、有效且經濟的食品安全預防技術。日本也設立了權威的監管部門，其追溯體系更是表明了對食品安全問題的重視。先進的技術預防檢驗技術，為食品安全提供了技術的保障，防止不安全食品流入市場，從而造成不安全事故。這帶給我國的啟示在于，要把法律和技術兩手抓，法律雖說是最有力的監管手段，但畢竟有它的局限性，不能夠深入到社會生活的各個角落，而食品安全認證技術恰恰彌補了法律的不足，能夠從源頭控制食品的不安全生產，做到防患于未然。因此，建立更科學有效的食品安全檢測標準，實現“預防為主、防治結合、綜合治理”，應該成為我們下一階段的奮斗目標。
三、完善食品安全法律的建議
食品安全是一個社會性的問題，僅僅依靠政府去設定法律可能無法覆蓋食品安全的所有方方面面，因此，作為社會上的一份子，我們平民也要積極的提出自己關于食品安全的建議，以促使食品安全法規的進一步完善，享受健康、安全、衛生的食品。
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隨著經濟社會的高速發展,我國已著手整理、修訂了大量的食品安全法律法規,一定程度上使我國相關法律更進一步與國際接軌，但是我國關于食品安全立法方面種類繁多，以部門法為主，法律法規缺乏溝通與協調，為執法工作造成了極大的困擾。產生這種現象的主要原因在于我國沒有一套完善的、能貫徹從農田到餐桌整個食品鏈的法律體系。
完善的食品安全的法律體系應當是“以食品安全基本法為龍頭，其他具體法律相配合，輔以食品安全技術法規和標準的多種層次的法律法規體系”。完善《食品安全法》，對與之相配套法律法規進行整理，對一些落后了的或者不合理的法律法規進行廢止、修改，將分散的內容整合，在此基礎上，結合我國現國情，食品衛生和安全方面修訂完善各種單行法規，形成以《食品安全法》為核心的統一法律體系，盡可能地避免和減少立法的沖突，為我國食品安全問題的預防和解決做好立法鋪墊。同時還要加強與國外的經驗交流與合作,重點研究國外食品安全法律,吸收與借鑒國外的先進經驗,探索和發展與國際接軌、符合我國國情的理論、方法和體系。
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知情權是公民最基本的權利之一，現代行政公開原則也要求注重公民知情權的保護。建立食品信息披露制度可以有效解決食品安全信息發布滯后性、無序性等問題，為公眾獲知食品安全信息提供平臺，讓消費者及時了解到相關食品的信息，幫助其正確選擇所需食品，減少因消息不對稱而引起的大范圍的食品安全事故。為了保障食品安全信息準確、完整獲取，公布的信息在食品安全主體之間達到最佳的共享效果，應當從兩方面入手：
在獲取食品安全信息方面，加快食品安全檢測體系建設，完善各部門的檢測機構的設置，建立統一的、科學的食品安全檢測體系，在監管部門、檢測機構、被檢單位、社會公眾之間加強共享。與此同時完善食品抽檢制度，加大對生產、銷售者的提供虛假不真實食品安全信息的責任追究力度，鼓勵消費者積極舉報相關責任企業。
在信息公布和共享方面，食品安全監管機構應當合理合法地利用食品安全信息，針對特定主體提供有針對性的信息，采用網絡、書籍、報刊等媒介等進行廣泛、持續的傳播。而生產者及銷售者應當嚴格貫徹生產、銷售中的記錄備案原則，以配合建立和實施食品追溯制度和召回制度，同時貫徹嚴格的食品標簽制度，從而達到暢通無阻的食品安全信息的公布和共享。
(三)完善食品安全標準體系
食品安全法律規范有很強的專業技術性，因而需要與之相適應的食品安全標準相配套。國外成功的食品安全法律規制體系無一例外都擁有完善的食品標準體系，我國現有的食品安全標準體系已經遠遠跟不上現代食品安全發展需要。
首先要建立食品安全標準體系的總體框架。食品安全標準體系龐大、結構復雜，需要從的實際出發，考慮到我國食品產業發展的需求，研究和構建出一個目標明確、結構合理、統一權威的標準體系的總體框架，改變我國目前標準體系不健全、標準設置不科學、內容不完善的現狀。其次，建立具有高度獨立性的標準機構，積極與食品安全風險評估制度配合，通過科學的監測和分析，獲得適合食品安全工作的標準基礎。再有就是在標準的設定方面要與國際接軌。我國是《食品法典》（CAC）的成員國，《食品法典》已成為全球消費者、生產者、經營者和國際貿易重要的參照標準，但是我國在標準采用率上較低，在食品對外貿易中，常常因為標準限度低而遭到其他國家的貿易限制，嚴重影響經濟的發展。因此，我國應該順應自身發展和國際一體化潮流，參照《食品法典》和其他發達國家先進立法模式，盡快建立起適應食品安全發展、跟國際接軌的食品安全標準體系，從食品安全的全過程著眼，將相應的標準落實于每一個環節，以促進我國食品安全和貿易的發展。
?。ㄋ模┙⒎止た茖W的食品安全監管制度
與發達國家相比，我國的食品安全監管機構并不少，實際情況卻是“九龍治水”，主要體現為監管空白與重復監管。我國食品安全執法監督主體職責分工不明，各主體分段執法,執法依據不一。衛生部門依據《食品衛生法》，質檢部門依據《產品質量法》，工商部門執法除依據上述兩部法律外,又加上《消費者權益保障法》。這三部法都與食品安全相關,但這三部法律對食品質量的規定存在一些差異,對出現質量問題的廠商的處罰標準也有所不同。在具體的實施中,不同部門執法經常會出現對適用法律和法律適用范圍的誤解和分歧。
要想改變這一現狀，首先要從監管模式上下功夫，實行縱向監管。只有從農田到餐桌始終由同一個部門負責，才能夠消除監管空白。其次要有完善的協調機構，現有的“國務院食品安全委員會”雖然在協調各個監管部門之間的協作有法律上的依據，也確實在食品安全部門之間協調起到了一定的作用。但是在實踐中還是不能從根本上解決食品安全監管中的監管空白和重復監管現象。因此，應當賦予食品安全委員會以實際職權，包括人事權、監督權、處罰權，統一、權威、高效監督各環節職權部門，各部門和工作人員有不作為、亂作為者，委員會有權處置。重大食品安全事故由食品安全委員會統一組織、協調、指揮處理。
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食品安全關系到人民的人身權利和生命健康，必須杜絕破壞食品安全的違法行為，維護人民利益，保障社會穩定。雖然近期兩高出臺了司法解釋，一定程度上加大了對食品安全違法犯罪的打擊力度，但是從長遠來看，其威懾力和權威性還遠遠不能滿足現實需要。我國只有加大現有法律法規特別是刑法對食品安全犯罪的懲罰力度,加強刑事制裁,才能切實有效的保護食品安全。
具體到實踐中，我國應當對現有的刑法做出適當修改。比如對生產、銷售有毒、有害食品犯罪的處理方式,不論多少一律追究刑事責任。對無證無照的黑窩點、制假售假的當事人,也一律追究刑事責任。財產刑和人身刑應同時執行。如果正規廠家、商家生產銷售不合格產品的，則處以巨額罰金,直至該企業或商家破產倒閉。對于給予不法企業或商家以庇護的執法部門和官員，更應落實嚴格的責任追究制度，因法部門或人員失職、瀆職、腐敗,造成群眾重大生命財產損失的，要移交司法部門從嚴從重查處。此外對受害者的賠償制度也應加以完善，主要是建立懲罰性賠償制度，重在懲罰加害方的過錯行為，以制止具有市場優勢地位的不法廠商憑借自身信息、技術、資源等優勢，恣意侵害社會公眾的利益。只要涉案企業存在欺詐、惡意、或者其他惡劣行為，即可適用懲罰性賠償。只有建立并有效地適用懲罰性賠償，才能夠提高食品企業以及經營者的注意義務,鼓勵消費者維護自身合法權益。
?。┦称钒踩O管機制的完善
1.建立良性互動的協調機制
國務院《關于進一步加強食品按去哪工作的決定》中指出，按照一個監管環節有一個部門監管的原則，采取分段監管方式為主，品種監管為輔，進一步理順各部門食品安全監管職能，明確各自的責任。每一個地方政府為當地的食品安全負最終責任，統一領導。協調本地區食品安全各部門的食品安全監管工作，可按照食品對應的產業鏈的各個環節劃分監管職能。這保證了各級部門分工明確，又保證了食品安全在地方有責可追，確保有人對當地最終的食品安全問題負總責。
2.建立科學的食品安全風險評估機制
前面提到設立刑罰的最終目的是預防，而不是懲罰，在食品安全監管工作中，這個理念也是共通的。由于科學在每一個階段都會有新的發現，食品安全當然也不例外。對于一些新產品想和新技術來說，在不能確定安全性的情況下，應當以安全為主，切勿因追求嘗鮮而忘記了食品安全，承受不該有的風險。預防原則適用于在當前的信息和數據不足以支撐該產品的安全性的情況下使用。預防原則也得根據各類實驗數據進行動態調整，當新的數據顯示該產品為安全產品后，應當考慮允許該產品進行上市出售，以維持市場上同類產品的競爭活力。
3.建立食品安全案件行政執法與刑事司法銜接機制
目前我國行政執法與刑事執法之間的合作面臨著層層關卡，溝通不順等問題，這極大地影響了政府的食品安全案件處理速度，進而導致執法人員不夠，監管范圍縮小，無法及時地跟進監管食品安全。因此，在行政執法團隊和刑事執法團隊之間建立一個高效、便捷的銜接機制可使得當前的人員配置發揮出更大的作用，使得食品安全的保障更加全面、堅固。
4.全社會共同參與的食品安全監管激勵機制
通過對近幾年的食品安全事故發生的原因分析，食品安全問題的解決不可能是一蹶而就的。盡管政府部門在不斷地重視食品安全問題，頒布了食品安全領域的許多重要法律法規，相應的食品安全事故并沒有明顯的減少。只有作為食品安全買單的人民，也就是我們人類積極的參與食品安全監管，才有可能大幅提高食品安全監管的力度，否則，只有政府參與的食品安全監管將是一個成本無限高的行動。建立全社會共同參與食品安全的監管激勵機制將會使得這一現象得到改善。設立社會舉報獎勵機制、宣傳食品安全獎勵、創新提議機制、舉報非法包庇機制等將可以使得政府的手得到伸延，管控能力得到大幅提高[4]。
四、結論
總之，食品安全問題能否解決好，不僅關系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，也直接關系到政府的執政理念和執政能力問題。食品安全考驗著企業的社會責任和經營者的良知，考驗著政府的管理能力。長遠來說，我國應建立統一的食品安全監管體制，將各監管部門的監管權集中到一個部門統一實施監管，這也是世界發展的潮流與趨勢。但是食品安全問題是涉及到食品學、經濟學、管理學、法學等多學科的綜合問題，再加上我國的地域廣闊、人口眾多、情況復雜等現實問題。決定我國食品安全監管體制的改革和建構將是一個漫長的過程，它不僅需要行政機構之間的平衡制約，也需要公民社會的成熟；不僅需要理論界的探索研究，也需要實踐界的踐行實踐；不僅需要法律制度的完善，也需要公民法律意識的提高。由于本文受目前掌握資料和自身水平的限制，對有些問題的論述還不夠深入，提出的建議略顯粗淺，希望在今后的學習中繼續關注食品安全監管問題，進一步深入研究。
【引文注釋】：
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作者 韋昌惠
作者 韋昌惠
作者系原全國思想政治工作網海南站副主任
現任食品安全導刊雜志社專題部副主任
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