楊凌示范區食品安全監管工作存在問題與對策研究
楊凌示范區食品安全監管工作存在問題與對策研究
本文分析了楊凌示范區食品安全監管工作問題與對策研究。監管問題存在人員分配不合理，監管力量不足；跨部門合作機制不健全，職責不明；食品監管系統機構改革頻繁，穩定性不足；食品監管系統機構晉升渠道不暢；事權劃分不明，基層工作壓力大的問題?？赏ㄟ^調整人員分配與組織架構、完善運行機制、完善食品安全法律體系、梳理晉升通道、完善食品安全法律體系、增強監管體系的穩定性、建立和完善食品安全風險管理及構建食品安全社會共治格局等方面進行改進。
楊凌農業高新技術產業示范區是一個國家級農業高新技術產業示范區，楊陵區人民政府轄區范圍內有三個街道辦事處（楊陵街道辦事處、李臺街道辦事處、大寨街道辦事處）、兩鎮（五泉鎮、揉谷鎮），55個行政村，23個社區。食品安全監管方面，楊凌一直都在全省前列，該地區食品安全監管體系在全省都有示范作用。2010~2019年，楊凌示范區市場監督管理局的案件辦理清理，期間，共受理食品類投訴舉報823件，近年來，案件辦理數量和罰沒金基本呈不斷增長趨勢。因此本文分析了楊凌示范區食品安全監管工作問題與對策研究。
調查研究情況
調查目的與調查對象：本研究采取問卷調查的形式對基層監管所工作人員和社會公眾分別進行調查。
調查內容：了解群眾對食品安全監管工作的基本感受、對打擊食品違法行為的執法力度的滿意程度，了解群眾的心理特點、傾向以及關注領域，了解群眾對監管效果、餐館衛生狀況、物價、投訴舉報渠道是否暢通等方面的滿意程度，以及對加強和改進食品安全監管工作的建議等。在針對工作人員的調查問卷中，通過對下設5個監管所工作人員和參與食品安全監管業務相對較多的其他職能部門以及各鎮、街道辦、村社會監督員進行調查，了解食品安全監管工作機構的設置及運行是否高效、制度制定及執行是否到位、監管是否規范，工作力量配備是否充足，宣傳工作是否到位、工作人員的文化程度、專業素質是否滿足崗位需求等問題，為進一步分析楊凌示范區食品安全監管工作中存在的問題及其原因提供依據。
調查設計與樣本分析：針對社會公眾的調查問卷共發放300份，收回273份，其中有效問卷273份，有效率約為91%。
食品安全監管體系存在的問題
人員分配不合理，監管力量不足
楊凌示范區市場監督管理局全部在編人員都用于食品監管的話，每名監管人員需要對2069人的食品安全進行監管。而整個示范區轄區不同街道面積與發展情況都有一定差異，因此監管所需要擔任的監管任務也有較大差異，這就導致一些地方的監管人員配備根本無法滿足實際監管需求，同時示范區缺少科學、合理的安排。
跨部門合作機制不健全，職責不明
食品安全涉及到從田園到餐桌的整個產業流程，為使食品安全問題得到有效保障，就必須要使各個部門都能夠將本職工作做好[1-2]。因為不同部門彼此是平級單位，想要對其他部門進行領導根本不可能，若是在整個監管工作中，一些部門的監管工作不到位，就會出現“木桶效應”，影響監管工作的整體質量。調查中發現，工作人員在實際工作中，對食品安全監管工作任務的了解程度并不理想。在對工作人員關于“對食品安全監管工作了解程度”的調查中，“非常熟悉”和“基本熟悉”占34%，“不太熟悉”的占48%，“不熟悉”和“很不熟悉”的占18%。在對工作人員關于“對食品安全監管工作職責了解程度”的調查中，“非常熟悉”和“基本熟悉”占46%，“不太熟悉”占38%，“不熟悉”和“很不熟悉”占16%。在對工作人員關于“對《食品安全法》及監督檢查工作要點了解程度”的調查中，“非常熟悉”和“基本熟悉”占42%，“不太熟悉”的占52%，“不熟悉”和“很不熟悉”的占7%。在對工作人員關于“對食品安全違法案件查處辦法了解程度”的調查中，“非常熟悉”和“基本熟悉”占32%，“不太熟悉”的占40%，“不熟悉”和“很不熟悉”的占28%?？梢钥闯?，食品安全監管涉及部門的工作人員對食品安全監管工作該怎么做的了解程度均不高。
食品監管系統機構改革頻繁，穩定性不足
雖然進行改革是好事，可是屢屢進行相應制度法規的調整與改進，會使監管人員的工作難度進一步加大。每一次改革，監管人員都需要再一次適應監管環境，這種情況下監管工作的展開就會面臨較大難度，這直接影響了監管人員工作積極性。同時一些新入職的員工想要勝任食品安全監管工作，至少需要一年多的時間。因此，改革雖然對其發展有一定促進作用，但是過于頻繁的改革勢必會影響整個系統的運行與發展。
食品監管系統機構晉升渠道不暢
基層監管所的干部不能直接提拔到示范區層面，唯有參加遴選考試，經過層層選拔才能交流提拔，加之由于機構改革，三個部門合成的市場監管局人數眾多，近幾年也不會再增設新的職位。同時，職務不能上升，工資也就無法增長，將面臨精神和物質雙重損失。干勁足，在工作中才能拼勁全力，甚至主動加班，力求把成績干出最好，期望得到組織的更多認可和進步機會。
在對工作人員“鼓勵激勵措施多”看法的調查中，“非常不同意”和“不同意”的占60%，“一般”的占26%，“比較同意”和“非常同意”的占14%；在對工作人員“提拔交流機會多”看法的調查中，“非常不同意”和“不同意”的占50%，“一般”的占34%，“比較同意”和“非常同意”的占16%。鼓勵激勵機制欠缺，很少有提拔交流的機會，工作人員積極性不高，認為專業素質不夠高，現有的工作經驗足以應對當前工作，拼勁不足。
事權劃分不明，基層工作壓力大
國內關于食品監管的相關規定，僅僅是對各部門監管事權進行了原則性規定，對不同層級監管職責的法律規定并未完善。這種情況就導致示范區在食品監管體系方面橫向僅明確了市場監管、農業、林業、水利以及公安等部門的監管職責，縱向沒有對區級機關以及鄉鎮派出機構職權進行明確，在進行具體監管的過程中，出現了區級機關到鄉鎮彼此之間層層下壓。巨大的工作量導致監管機構的工作壓力十分大，這種重壓下，一些基層管理人員監管行為就會出現扭曲的情況，有些人將本來應當進行專業監管的工作變成面上工作，這導致監管效果受到嚴重不良影響。
完善食品安全監管體系的對策和建議
人員分配方面
就楊凌示范區而言，人員配備方面區政府可以根據當前的規劃要求，保障監管人員與常住人口比例為3人/萬人的標準。同時考慮其轄區范圍內各鎮街的情況，適當增加食品監管部門的公務員招錄名額，以使食品監管工作人員數量得到進一步提升，進一步增強監管力量。同時楊凌示范區的食品安全監管體系構建中，需要考慮當地常住人口數量、監管人員負責監管面積、監管人員所監管的單位數量等作為標準。
運行機制方面
加強不同部門之間的分工協作：由于食品安全監管涉及到多個部門，不同部門之間溝通以及協作十分重要，委員會就可以發揮其協調與領導作用。因此建議委員會對自身職能的發揮給予重視，通過自身作用的發揮，使不同部門之間進行良好交流與互動。還可以通過食品產業鏈各環節專家的任用，做好食品安全監管工作的協調以及管理工作。
明確層級之間的職責：楊凌示范區的食品安全監管可以采取屬地管理責任的形式進行，通過堅持問題導向，實現責任可量化、可操作以及可檢驗的形式，將不同層級監管責任進行明確，防止上級部門僅僅進行文件傳遞，而下級部門工作過多的情況。
組織架構方面
首先，在具體組織架構建立方面，應當明確具體應當由哪一個部門負責食品安全委員會的日常工作，將督促落實食品安全監管責任的職責有效落實；其次，應當對質檢部門以及農業部門食品檢測工作進一步明確，包括所負責檢測的品種、頻率等。將市場監管部門的監管范圍進行明確，以做到全面監管、避免重復監管的情況出現。
晉升通道方面
建立更為靈活的人才管理體制機制。推動機關和基層干部雙向交流任職，把基層工作經驗豐富、表現優秀的干部交流到上級單位工作，把素質高、能力強、實績突出的機關優秀年輕干部，選派到基層一線崗位歷練成長。大力推進基層干部輪崗交流，加大鄉鎮(街道)之間、鄉鎮(街道)和區直單位之間干部交流力度。對在鄉鎮累計工作滿20年或在鄉鎮工作時間較長且年滿50周歲，經組織同意，可根據本人意愿優先安排到直屬機關事業單位或離家庭居住地較近的鄉鎮(街道)監管所工作。
完善食品安全法律體系
增強法律的適用性：這個問題就需要各個省市考慮本地區的實際情況，進行配套的規章制度完善，進行實施條例以及細則的細化，以使監管工作可以獲得相應的法律作為保障。在具體監管中，各個部門應當對以往工作的總結給予重視，通過工作經驗總結進行規章制度確定。
完善預防性食品安全監管制度：建議國內食品安全監管工作以食品安全法為核心，進行預防性監管制度的構建與完善，使食品安全監管從事前、事中到事后都可以得到全面綜合監管。
增強監管體系的穩定性
在近幾年改革的過程中，國內食品安全監管體系也在不斷完善，市場監管總局的成立，提升了食品監管集權特征，使工作方面交叉重疊情況減弱，進一步進行責任明確，提升了執法的一致性，將行政成本費用降低。這對食品監管工作中監管權力分散的問題解決有一定促進作用。在當前的改革完成以后，食品監管工作逐步進入到穩定時期，這個階段政府應對食品監管體系改革后的穩定性進行保持，節能型相關安全體制以及機制的完善，對不同層級職責進行明確，在穩定中求發展，確保食品安全穩定運行[4]。
建立和完善食品安全風險管理
將有關信息進行及時發布，讓消費者以及與食品利益相關的人員都可以共同參與到管理中。同時要進行科學監督以及評估機制的構建，保障風險管理信息來源的可靠性，結合科學的分析，達到對相關信息合理分析，為管理者提供決策依據的目的。
構建食品安全社會共治格局
為促使食品安全社會共治得到更好的改善，可以從以下幾個方面入手：一是食品行業協會應當進行行業規定的構建，并形成行業規范與獎懲機制，進行食品安全信息技術等服務提供，為生產經營者提供針對性的生產以及經營指導。二是消費者協會以及其他消費者應當對違反食品安全法規定、對消費者合法權益進行侵害的行為進行監管。三是建立食品安全舉報獎勵機制。四是構建食品安全信息發布機制。五是提高食品安全監管隊伍的專業化水平，設立以食品安全協管員、信息員為基礎的專業化檢查員制度。六是建立食品安全職業化檢查員制度。各級政府可設立食品安全協管員和信息員的職業化檢查員制度[4-5]。
總之，在楊凌示范區食品安全社會共治方面雖然做出了一定努力，但是還需要進一步進行改進與完善。
參考文獻
[1]曹川,代歡歡,解鵬.中外食品安全監管體制比較研究［J］.安徽農業科學，2017,
45(14):243-245+248.
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[3]孫昊,張煒煒.食品安全多部門監管體制研究[J],學理論,2015,22(1):155-157.
[4]張煒達,王肖嬪.公眾參與食品安全有獎舉報制度論析［J］.重慶理工大學學報(社會科學),2015,29(2):72-76,97.
[5]蔣熠.企業主導食品安全風險交流機制及策略研究[D].天津科技大學,2016.
李睿1,2 王耀文3 李志成1*[* 通訊作者]
1.西北農林科技大學食品科學與工程學院 陜西 楊凌 712100
2.楊凌示范區市場監督管理局 陜西 楊凌 712100
3.楊陵區委區政府辦公室 陜西 楊凌 712100
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