食品安全共治模式思考
□ 凌燕 江蘇省蘇州市吳江區食品藥品監督所
食品安全關系到多數人共同的利益，屬于公共產品的范疇，在信息完全對稱的條件下，市場這只“看不見的手”能夠進行有效的自我調節，呈現出高水平的食品安全環境。但在現實生活中，信息完全對稱的食品可以說并不存在，這皆因食品原料豐富，制作加工、運輸、儲存等過程復雜，食品供應鏈條長，食物本身容易受環境影響等特點，這就決定了其提供者和消費者處于信息嚴重不對稱的地位。食品安全信息的不對稱不僅會造成“劣幣驅逐良幣”的“檸檬市場”出現，更加劇了食品提供者的道德風險，最終導致食品安全的“市場失靈”。食品安全的“市場失靈”需要呼吁代表公共利益的政府介入，即通過政府這只“有形的手”來糾正“市場失靈”現象，達到維護消費者安全和健康的目標。然而，面對食品安全事件頻發的現狀，如何讓政府的監管更加有效是當下不得不思考的命題。
1 食品安全政府監管的困境
改革開放以前，我國長期實行計劃經濟體制——食品企業由政府直接經營，政府依靠行政命令直接控制食品安全水平。隨著市場經濟的不斷深入，我國逐漸形成了較為健全的食品安全監管體制，可由于計劃經濟體制的慣性作用，雖然在國家立法層面逐漸體現非政府部門和社會公眾的作用，如《食品安全法》第九條闡述了食品行業協會、消費者聯合組織及社會公眾對食品安全的監督作用，但是在實際食品安全監管中，總體上仍是一種典型的單中心治理模式。在這一治理模式下，我國食品安全監管工作出現了諸多困境。
1.1 政府壟斷監管，多元主體責任缺失
食品安全關乎公共利益，其治理既需要政府的統籌謀劃，也需要食品生產企業、行業協會、消費者聯合組織等非政府機構及社會公眾的共同參與。事實上，食品企業往往認為自己是被監管者，故食品安全主體意識薄弱，缺乏自我約束能力；政府行政力量介入太多，將會有意或無意間造成對市場的過度干預；行業協會、消費者協會等非政府機構生存空間狹小，作用異化，組織規范性差，參與食品安全監管的意識和力量都極其微弱，這些都削弱了食品安全的總體治理能力。
1.2 監管責任無限，行政成本過高
如今，人們的生活水平越來越高，不僅食品安全問題備受關注，政府作為食品安全治理的唯一主體所承擔的監管責任和輿論壓力也愈發重大，人們有時甚至理所當然地認為一切食品安全問題都是政府不作為的結果。在幾乎一邊倒的輿論力量裹脅下，政府的責任往往被夸大。為了盡可能避免食品安全事件的發生，以及提高食品安全水平，政府在食品安全監管機制調整、人員配備和資金投入等方面做了大量的努力，但是相對于規模龐大而又不斷增長的食品市場和人民群眾對食品安全的較高期望，這樣的努力無疑只是杯水車薪，而且受機構編制等因素的限制，無限制地增加監管人員數量并不現實。
1.3 約束機制缺乏，公共利益難以實現
由于政府在食品安全治理體系中居于單一且權威的主導地位，如果缺乏來自非政府機構、社會公眾等主體的監督和約束，其有可能受到經濟利益的驅動繼而被利益關聯方所俘獲，出臺的監管政策、實施的監管措施等就有可能成為官員以權謀私或維護部門利益的工具，出現所謂的“尋租腐敗”，導致食品安全監管的“錯位”“越位”和“缺位”等問題。“三鹿奶粉事件”所暴露出的問題就是地方政府過度追求財政收入和經濟發展利益，放棄了對食品安全公共利益的維護。
2 構建食品安全共治模式的措施與建議
食品安全社會共治，即改變政府在食品安全監管領域的壟斷角色，鼓勵和支持食品企業、食品行業協會、消費者聯合組織等社會組織及社會公眾積極參與，構建起市場、政府、社會力量互動合作的治理網絡。在這一網絡中，各主體之間相互溝通、相互協作、相互制約，共同承擔食品安全治理責任。
筆者認為，政府仍是構建并推進這一治理模式有效運行的主體，并嘗試提出以下措施與建議。
2.1 政府要調整自身監管定位
在食品安全共治模式中，政府不再是食品安全治理的壟斷主體，其職能應該由直接監管轉向直接監管與間接監管相結合，著重發揮政策制定、方向引導、公正裁決等優勢。首先，理順監管機制，建立權責分明的監管體系。要理順政府食品安全各具體監管部門的關系，建立各食品監管職能部門之間的溝通聯系制度和權威統一的信息共享平臺，切實平衡與協調好各部門的關系，發揮統一步調下食品安全監管的合力。其次，厘清監管重點，建立政府權力清單。要尊重企業和社會的主體地位，將僅需通過市場調節和社會監督就能做好的工作交給市場和社會，積極引導企業、非政府機構和社會公眾等不同角色的主體共同參與食品安全治理；把那些必須由政府才能解決的事務做實做好，如把控準入門檻、查處違法行為等。第三，重視政府以外的力量，建立平等對話機制。要建立政府與企業、行業協會、消費者及媒體等的平等對話機制，重視各方在食品安全治理中的信息優勢、技術優勢和柔性監管優勢，吸收、采納各方的有效建議，滿足合理需求。第四，加強公眾監督，建立政府權力約束機制。要開放政府監管，尊重企業、公眾和社會組織的知情權、選擇權和參與權，讓私人部門、非政府機構能夠利用他們的特長和優勢，發揮幫助、補充、監督政府的職能。
2.2 食品企業要強化自我約束
習總書記強調，食品安全既是產出來的，也是管出來的，但歸根結底是產出來的，所以企業是食品安全的第一責任人。作為食品安全治理中的重要角色，企業擁有食品安全優勢信息，具有向社會和消費者提供安全食品的基本義務。但也正是由于企業擁有食品安全信息，才引發了其拋棄社會責任而盲目追求經濟利益的“道德風險”。因此，要強化企業的自我約束能力。首先，要強化企業的責任意識，牢固樹立企業第一責任人的主體意識，把食品質量和安全放在企業發展戰略的重要位置。其次，要推行良好行為規范，即通過采取HACCP體系（危害分析和關鍵控制點）等良好行為規范來進一步提高企業自我約束的意識和能力。最后，要建立激勵制度，企業作為理性經濟人，最重要、最原始的目的便是追求經濟利益，而提高食品安全水平的各種措施和努力必然帶來一定的成本，故要通過不同形式（如補貼、獎勵、表彰等）的激勵政策來降低企業的投入成本，堅定其為維護高水平食品安全狀況的信心。
2.3 社會中間組織要加強扶持和監督
第一，構建政府外主體參與治理的政策環境。要加強對社會中間組織的資源扶持，可以通過設立發展基金、提供辦公場所等方式，在一定時期內對社會組織的建設與發展給予支持。第二，提升社會中間組織的話語權。鼓勵行業性社會中間組織對企業進行行業檢查、開展行業競賽、發布食品安全信息，推廣良好行為規范，發揮其“內行人”的信息優勢，加強對行業內食品安全違法行為的約束和制裁。第三，強化社會中間組織的自身能力和公信力建設。要按照社會團體和民辦非企業的相關規定，促進社會中間組織完善組織架構，健全組織章程，規范內部制度，增強社會組織的規范性和自律性。
2.4 消費者群體和公眾要加強鼓勵和引導
消費者既是食品的直接受眾，也是食品安全治理的重要參與者，“消費者的選擇權及正當權益受到損害時的維權，都會對食品生產經營者形成有力的監督”，但是相對具有信息優勢的食品企業來說仍然是弱勢的，因為消費者維權成本較大，所以政府要致力提高消費者維權效益，暢通維權渠道，簡化維權程序，從而降低消費者的維權成本。要加強對消費者和公眾的食品安全教育和培訓，讓消費者了解食品安全現狀并參與食品安全管理，強化消費者對安全食品的購買意愿，提高對問題產品的識別與防范。要通過設立獎勵基金，引導消費者、媒體和公眾積極參與食品安全政策制定、食品安全行為的倡導、食品安全違法行為的舉報等，努力構建食品安全人人有責、人人參與的良好氛圍。
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